Эксперты назвали основную проблему ГЧП

В минэкономразвития считают, что инвестиции в страну потекут рекой, если и государство, и бизнес очень сильно постараются. О том, как именно нужно постараться, на какие сферы сделать упор и почему не стоит рассчитывать только на крупный бизнес, «РБГ» рассказала начальник отдела развития частно-государственного партнерства Департамента инвестиционной политики и развития ЧГП минэкономразвития Мария Ярмальчук.

— Мария Васильевна, как вы относитесь к инициативе регионов, которые, не дожидаясь федерального закона, давно приняли свои, местные. И почему в минэкономразвития привычную аббревиатуру ГЧП называют все-таки ЧГП?

— Распространение практики применения и использование понятия частно-государственного партнерства в минэкономики началось достаточно давно, в 2003-2004 годах. И ставя на первое место именно частного партнера, мы подчеркиваем важность обеспечения интересов частного бизнеса, его гарантий — это приоритет. Как дословно переводится аббревиатура, мы в курсе. Регионы начали развивать ГЧП с принятия собственных законов не от безысходности, потому что не смогли дождаться федерального закона. Напротив, принятие региональных законов здесь было абсолютно логично и правильно, ведь изначально основная масса проектов ГЧП относится к полномочиям субъектов РФ: школы, детсады, региональная дорожная сеть. Мы понимали, что неправильно с учетом сильных отличий в потребностях и территориальных особенностей регионов централизованно устанавливать жесткие правила. Но правоприменение и реализация проектов в регионах показали, что без Федерации в ряде случаев справиться нельзя. Определенные моменты партнерства должны быть урегулированы законодательно на федеральном уровне. Мы разработали концепцию законопроекта и сам законопроект, общаясь с экспертным сообществом, в рабочем режиме и на различных площадках. Сейчас идет работа совместно с заинтересованными федеральными ведомствами. Закон затрагивает многие сферы. Мы не навязываем свое мнение как единственно правильное, все предложения по возможности будут учитываться.

— Нужно ли ГЧП нашей стране, насколько оно перспективно?

— У нас привыкли работать традиционно, по модели государственного финансирования. В силу бюджетных ограничений и того, что мы развиваемся и перенимаем передовой мировой опыт, проекты государственно-частного партнерства пошли. Мы видим, что действительно есть потребность в такого рода сотрудничестве. Однако о полноценной конкуренции между частными операторами речь пока не идет. Сегодня 2 участника конкурса норма, 3 — уже сильная конкуренция.

На нашем сайте есть библиотека статей, посвященная ГЧП в России. Ознакомиться с ней можно здесь.

Основная проблема ГЧП в России сейчас в том, что подготовка проекта ГЧП кардинально отличается от госзаказа — ГЧП намного сложнее. Нужно понимать, что чиновникам в регионах непросто начинать такие проекты. Мы понимаем, что в ряде субъектов очень слабое представление о том, как выстраивать систему управления ГЧП, встраивать ее в стратегическую систему планирования региона, как проводить конкурсы, как их структурировать, а потом еще и реализовывать проекты.

— Вы собираетесь поправить эту ситуацию с помощью закона?

— Нет, у закона все-таки другие задачи. При помощи закона мы собираемся снять правовые ограничения и, как следствие, сделать более легитимными те региональные законы, которые уже есть. Сейчас некоторые положения отдельных законов идут вразрез с федеральными нормами. Кроме законодательства должно быть и методологическое сопровождение регионов. Невозможно все урегулировать на федеральном уровне одним законом, тем более практические вопросы, касающиеся организационных моментов реализации проекта ГЧП. Мы хотим пойти по пути многих стран, который показал свою состоятельность на практике. Это путь диспозитивных, гибких норм законодательства и параллельного методологического сопровождения регионов. Необходимы документы рекомендательного характера, которые поэтапно рассказывают, как минимизировать риски, как структурировать проект, как его оценить. Если каждый регион будет изобретать эту схему своими силами, то кто-то наймет консультантов, кто-то придумает сам, но правильнее эту комплексную работу провести нам в минэкономики и направить наши рекомендации в регионы. Не в виде закона, а в виде своего рода подсказки.

— Когда планируете завершить разработку методологии?

— К концу года. Она будет в виде рекомендаций по распространению механизмов ГЧП в регионах и муниципалитетах. Начиная с того, как писать и что включать в планы развития ГЧП в регионах (мы предлагаем модельный план, где основные вехи и мероприятия отражены), каким образом устраивать межведомственное согласование, как минимизировать риски, какие этапы проведения конкурса могут быть. Мы также хотим прописать специфику по формам ГЧП для разных отраслей: для социальной сферы, для транспорта. Это настольная книга, которая снимет ряд вопросов и сократит расходы на встраивание этой системы в регионе и на предпроектной стадии.

— Сейчас регионы этим занимаются сами или они консультируются на Западе?

— Есть регионы, которые занимаются и достаточно успешно этим сами. Некоторые привлекают Европейский банк реконструкции и развития,

Внешэкономбанк, есть Центр развития ГЧП, другие. Но одно дело укомплектование непосредственно каждого проекта, а другое — системное налаживание самого процесса в регионе. У нас уже есть результаты региональных опросов. Мы делали анализ по законодательству, по проектам, по специфическим проблемам регионов. Очень многие субъекты РФ говорят, что им такие рекомендации нужны.

— Кто будет заниматься инициацией проектов, их реализацией, контролем?

— Инициировать проект могут и должны обе стороны: как государство, так и частники, при этом государство должно определять четкие приоритеты и желательно формировать пайп лайн (портфель) проектов. Для этого как минимум нужны немалые компетенции. Поэтому третий блок вопросов — это, конечно, повышение квалификации. Я совершенно уверена, что проблемы есть не только у чиновников, но и у бизнеса. Это в Москве и в Санкт-Петербурге, где сконцентрировано огромное количество консалтинговых компаний, проектов, знаний, намного проще. Есть регионы, которые только пытаются делать первые шаги, там аналогичная проблема и с бизнес-структурами. Привычнее строить и предоставлять услуги через госзаказ и госзадание. А вот как быть с ГЧП — большой вопрос. Те же проблемы и у чиновников. Отчасти это объясняется тем, что в России программы высшего профобразования в области государственного управления не включают изучение, например, таких критически необходимых для осуществления ГЧП предметов, как управление проектами, вопросы проектного и структурного финансирования.

— Что же делать?

— Мы сейчас подошли к тому, что вопросом повышения квалификации госслужащих нужно заниматься комплексно и в различных сферах ГЧП. Мы здесь не новаторы. Например, в процессе реализации плана привлечения инвестиций в ЖКХ осознали, что дополнительное финансирование не дает нужного эффекта без повышения квалификации лиц, вовлеченных в этот процесс на местах. Теперь к этому плану утвержден план повышения квалификации работников жилищно-коммунального комплекса субъектов и муниципалитетов. Разработаны образовательные программы, которые будут реализованы на базе вузов. На данном этапе развития ГЧП ключевой вопрос даже не деньги (есть ВЭБ, пенсионные фонды, международные финансовые институты, которым интересна российская инфраструктура как объект инвестиций), а компетенции, необходимые, чтобы избежать финансовых потерь. Во многих случаях ситуация описывается фразой «видит око, да зуб неймет». Нет нужных навыков у потенциальных частных партнеров, у чиновников, у вузов в том числе. Только 3-4 вуза в России сейчас на нужном уровне преподают ГЧП. Как минимум надо заниматься разработкой специальных образовательных программ. Мы готовы приступить к этой работе.

— А вам не кажется, что можно было бы эту проблему решать на площадке АСИ?

— Мы с АСИ очень активно взаимодействуем в первую очередь в социальной сфере. В частности обсуждали разработку стандартов ГЧП для социальной сферы.

— Это очень узко.

— Пока так. Нельзя сразу объять необъятное, в каждой отрасли своя специфика и, как следствие, колоссальный объем работы. В той же социальной сфере, в образовании и здравоохранении разница огромна. С тарифами тоже. Тариф на воду — это одна история, тариф на энергетику — другая. С дорогами в плане инвестиционных моделей как-то попроще. Мы же понимаем, что по строительству дорог на условиях ГЧП уже идут процессы, зачастую применима концессия. А социальная сфера требует более гибкого подхода. Главное, чтобы после того как проблема осознана, своевременно принимались конкретные решения.

— Каковы результаты проведенного минэкономразвития опроса по ГЧП?

— Мы стараемся регулярно мониторить ситуацию в регионах, собираем информацию о реализуемых проектах, о текущем состоянии законодательной базы. На основании этих данных в том числе мы формировали законопроект. Последний опрос мы проводили по проблематике проектов ГЧП в социальной сфере. Нельзя сказать, что проблемы отсутствуют, но и проекты тем не менее есть: всего сейчас в регионах в социальной сфере реализуются 160 проектов с использованием механизмов ГЧП, из которых 33 проекта реализуются в рамках Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

— Многие скептики утверждают, что мы в ГЧП находимся на уровне дорог, а это самое примитивное партнерство, которое характерно для государств Африки. Вы с этим согласны?

— Так сложилось исторически, что развитие ГЧП во многих странах начинается именно с транспорта: в дореволюционной России, на современном этапе — в Германии и ряде других стран. Однако транспортная инфраструктура очень неоднородна. Одно дело построить дорогу на определенном участке, другое дело аэропорт международного класса Пулково... Вообще, мне кажется, это вредный подход — поверхностно пытаться сравнивать совершенно разные страны. Принимая решение о необходимости ГЧП, нужно всегда исходить из того, насколько критично в конкретном случае решать проблему именно за счет привлечения частного партнера. Поймите, ГЧП — это не самоцель. Например, если в школах учат, в больницах — лечат, но немалая часть дорог в стране не соответствует государственным стандартам, а часть — вообще грунтовые, нет смысла привлекать инвесторов именно в строительство новых средних школ только потому, что это вроде бы прогрессивно и в Великобритании именно так делают.

— Как распределены проекты в РФ по отраслям?

— У нас около 160 проектов, включая 33 концессии в социальной сфере. Это для такой страны, как наша, конечно, капля в море. Но ограничения весьма серьезные, про них я уже сказала. И опять-таки вопрос, насколько критично развитие той или иной отрасли именно за счет частных инвестиций. Еще раз подчеркну, развитие ГЧП — всего лишь инструмент социально-экономической политики и не предполагает, что государство начнет снимать с себя социальные обязательства и перестанет оказывать госуслуги. Напротив, задача ГЧП — обеспечить рациональное расходование бюджетных средств на оказание публичных услуг, так чтобы потребитель получил более качественную услугу.

— Как относится отечественный бизнес к ГЧП? Рассчитывает на богатого иностранного инвестора?

— Расчет и на нашего инвестора, и иностранного. К рынку России сегодня повышенный интерес со стороны иностранных игроков. Но они пока наблюдают, рискуя заходить только в проекты с федеральным участием. Российский бизнес к ГЧП относится по-разному. ГЧП не дает огромной маржинальной прибыли. В таких проектах она меньше, а все финансовые потоки очень прозрачные. Наверное, не всем строителям и застройщикам хочется брать и срезать свою сверхприбыль и думать о том, как они будут на протяжении 15-20 лет качественно выполнять свои обязательства. А если дорога все-таки пошла ямами, за свой счет ремонтировать. Конечно, проще построить и уйти, а потом каждый год брать подряды на ремонт этой же дороги. Мы же сейчас идем и по пути привлечения инвестиций и распределения рисков между государством и инвестором. ГЧП предполагает большую ответственность бизнеса. Процесс переориентации бизнеса медленный. Нет пока крупных отечественных операторов. Финансирующие организации сегодня — это 3- 4 крупных банка, которые знают, как работать с такими проектами. Как только будет расти количество проектов, в процесс втянутся и более мелкие банки. Кстати, сегодня многие корпорации заказывают себе корпоративные курсы по ГЧП, для того чтобы не упустить момент, когда рынок ГЧП пойдет в рост, чтобы потом не догонять уходящий поезд.

— Наше государство рассчитывает в ГЧП на крупный бизнес? Или возможно привлечь и средний?

— Возможно, и нужно привлекать средний бизнес. Мы привыкли говорить о наших мега-проектах. Проблемы в инфраструктуре регионов и муниципалитетов самые серьезные. Это и региональные дороги, школы, сады, ЖКХ. Если мы говорим о единичных объектах, как школа или детсад, ну почему этим должен заниматься только крупный бизнес?