Программные расходы — в зоне внимания

Расширение сферы практического применения программно-целевого подхода к формированию и исполнению федерального бюджета ставит перед органами финансового контроля новые задачи, актуализирует проблемы совершенствования нормативных основ контрольной деятельности, организации контрольного процесса, разработки и стандартизации методик контрольных процедур в отношении программных расходов.

Заурбек Адамович АЛЬБЕКОВ, врио заместителя руководителя МТУ Росфиннадзора по Республике Крым и городу Севастополю, кандидат экономических наук

В 2015 году на реализацию государственных программ направлялось 54,5% расходов федерального бюджета^[1]. При этом значительный объем расходов реализуется вне государственных программ, в том числе расходы на развитие Крымского федерального округа. Финансирование целевых программ, реализуемых на территории КФО, осуществляется в процессе функционирования территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти (правоохранительных, судебных, налоговых и иных структур), других организаций, получающих ассигнования из федерального бюджета, в том числе предусмотренные ведомственными целевыми программами и федеральными целевыми программами.

При этом основной целевой программой, реализуемой в Крымском федеральном округе, является ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя до 2020 года», утвержденная постановлением Правительства РФ от 11 августа 2014 года № 790. Указанная программа предусматривает масштабные объемы капитальных вложений за счет финансирования из федерального бюджета (таблица 1) и реализуется в два этапа: в течение 2015–2017 годов и 2018–2020 годов.

Таблица 1. Предельные объемы финансирования ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года» по источникам и направлениям (млн руб., в ценах соответствующих лет)

Программа преследует цель обеспечить вовлечение экономики Крыма в экономическое пространство РФ и довести уровень жизни населения Крымского федерального округа до среднероссийских показателей (таблица 2). Это предполагает необходимость ликвидации инфраструктурных ограничений и диспропорций развития, в том числе в энергоснабжении, коммунальном хозяйстве, социальной сфере, в уровне транспортной обеспеченности.

Таблица 2. Основные индикаторы социально-экономического положения Крымского федерального округа в 2013 г.

Таким образом, отставание развития экономики регионов Крыма от среднероссийских значений требует концентрации финансовых ресурсов на решении региональных проблем при помощи программно-целевого метода бюджетного планирования. ФЦП является важным инструментом выравнивания диспропорций территориального развития, что обусловливает особые требования к процедурам контроля хода ее выполнения, включая и процедуры финансового контроля.

Переходный период

Полномочиями по контролю за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ и государственных (муниципальных) заданий до вступления в силу указа Президента РФ от 2 февраля 2016 года № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля в финансово-бюджетной сфере» была наделена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Межрегиональное территориальное управление (МТУ) Росфиннадзора по Республике Крым и городу Севастополю осуществляло государственный финансовый контроль на территории муниципальных образований данных субъектов РФ, организуя проведение контрольных мероприятий в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств.

Согласно части 1 статьи 13 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» бюджетное законодательство РФ применяется на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя с 1 января 2015 года. В связи с переходным периодом в 2014 году в Крыму и Севастополе бюджетное законодательство России не действовало, бюджетные правоотношения регулировались нормативными правовыми актами Рес­публики Крым. Это привело к невозможности результативно применять контрольные меры при проверке расходования бюджетных средств.

Несмотря на сложности переходного периода, МТУ Росфиннадзора по Республике Крым и городу Севастополю смогло выявить значительные нарушения в расходовании бюджетных средств. МТУ Росфиннадзора за 2015 год проведено 29 выездных проверок и одно обследование, по результатам которых выявлено нарушений в финансово-бюджетной сфере на общую сумму более 2 миллиардов рублей. В том числе это:

• нарушения порядка предоставления межбюджетных трансфертов — 592 миллиона рублей;
• неэффективное использование бюджетных средств — 4 миллиона рублей;
• неправомерное использование — более 1 миллиарда рублей;
• иные нарушения бюджетного законодательства — 59 миллионов рублей;
• излишки денежных средств и материальных ценностей — 55 тысяч рублей;
• нарушения порядка ведения бюджетного учета и представления бюджетной отчетности — 94 миллиона рублей;
• другие нарушения бюджетного законодательства в финансово-бюджетной сфере — 243 миллиона рублей.

Для устранения выявленных нарушений в проверенные организации было направлено два предписания и 17 представлений. Кроме того, МТУ Росфиннадзора по Республике Крым и городу Севастополю активно применялись меры административной ответственности.

По всем фактам выявленных нарушений передана информация в правоохранительные органы. Кроме того, по инициативе МТУ Росфиннадзора по Республике Крым и городу Севастополю в правоохранительные органы передано десять материалов проверок, содержащих признаки совершения преступлений, по некоторым материалам возбуждены уголовные дела.

Пробелы в законодательстве

Анализ современной практики финансового контроля процесса реализации государственных целевых программ при всей масштабности технических и методических проблем, решаемых контролирующими органами, позволяет сделать вывод о том, что основным фактором, сдерживающим эффективную реализацию программных мероприятий, является опаздывающее финансирование. Как правило, бюджетополучатели получают средства на реализацию целевых программ к концу года — соответственно, выполнение запланированных сроков не обеспечивается, а неиспользованные средства возвращаются в бюджет. Учитывая ограниченность бюджетных ресурсов, достижение целевых показателей целевых программ в установленные сроки приобретает принципиальный характер.

Основные вопросы, решаемые органами финансового контроля при проведении проверок исполнителей целевых программ, сводятся к следующим положениям:

• анализ соответствия осуществляемых расходов целям и подцелям реализуемой программы;
• изучение временных параметров, определяющих начало и завершение процесса выполнения контролируемой программной задачи (подзадачи);
• установление причин неритмичного финансирования и способов их устранения;
• выявление фактов ассиметричного перераспределения финансовых ресурсов на решение отдельных подзадач программы в ущерб остальным показателям;
• определение лиц, ответственных за реализацию программных мероприятий.

При этом эффективная организация финансового контроля использования целевых средств бюджетного финансирования сдерживается недостаточной правовой регламентацией. Так, статья 266.1 Бюджетного кодекса РФ в качестве объектов государственного финансового контроля выделяет главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, а также финансовые органы в части достижения ими показателей результативности использования средств бюджета, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными программами. Вместе с тем в настоящее время бюджетное законодательство не содержит нормативного определения ФЦП, регламентируя лишь условия формирования и исполнения в рамках бюджетного процесса Федеральной адресной инвестиционной программы и ведомственных целевых программ.

Недостатки нормативного регулирования не позволяют обеспечить результативность реализации целевых программ, поэтому необходимо преодолеть терминологическую нечеткость бюджетного законодательства и распространить понятие «государственная программа» на ФЦП, а также придать программный статус целевым непрограммным расходам федерального бюджета на реализацию ФАИП. Установление единообразного толкования понятия «государственная программа» позволит упорядочить структуру бюджетных расходов на основе единых классификационных признаков. Кроме того, за счет этой меры будет обеспечена правовая основа для создания системы финансового контроля государственных программ, интегрированной в контрольную среду аудита эффективности программных действий и их финансового обеспечения.

Преимущества концентрации полномочий

Актуальность решения нормативных и организационных проблем определяется и предстоящей реализацией упомянутого выше указа Президента РФ № 41, которым упраздняется Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, а функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере передаются Федеральному казначейству (после внесения соответствующих изменений в законодательные акты). В ежегодных посланиях Федеральному собранию Президент РФ систематически акцентирует внимание на необходимости повышения эффективности, результативности и целевого характера при расходовании бюджетных средств. Так, 3 декабря 2015 года В. В. Путин отметил важность четкой фиксации приоритетов бюджетного планирования в начале каждого бюджетного цикла, обеспечиваемой государственными программами, а также целесообразность существенного ужесточения контроля за движением государственных средств с использованием казначейских технологий. Действительно, систематическое подтверждение бюджетных расходов с позиции обоснованности и целевого назначения непосредственно на стадии их осуществления предопределяет значимость казначейского контроля как предварительного финансового контроля в системе исполнения бюджетов.

Концентрация контрольных полномочий по предварительному и последующему финансовому контролю в органах Федерального казначейства позволит не только обеспечить эффективный контроль за финансовым обеспечением реализации целевых программ, но также будет способствовать усилению превентивной функции финансового контроля за счет системного мониторинга качества реализации программных мероприятий разных органов власти. В частности, будут обеспечены:

• своевременное выявление и устранение фактов дублирования программных мероприятий в разных программах;
• повышение оперативности необходимых корректировок условий реализации целевых программ исходя из промежуточных результатов их реализации;
• сокращение издержек на реализацию государственных программ путем выбора наиболее экономичных способов выполнения программных мероприятий;
• выработка предложений по перераспределению финансовых ресурсов между исполнителями разных программ для достижения большей эффективности их реализации;
• совершенствование методик оценки бюджетной эффективности реализации целевых программ исходя из полученных результатов и затраченных бюджетных ресурсов;
• учет бюджетополучателями негативных последствий принимаемых решений о расходовании бюджетных средств, позволяющий усилить внутренний контроль бюджетополучателей за эффективностью расходов.

В целях оптимизации

В условиях увеличения доли программируемых расходов бюджетов необходимо совершенствовать методическую поддержку процедур контроля целевых программ в целях их оптимизации. Такой оптимизации может способствовать:

нормативное установление форм отчетности о выполнении целевых показателей государственной программы, а также порядка их предоставления в органы Федерального казначейства;

• четкое определение в каждой государственной программе целей и задач, а также объемов, источников и направлений расходов, в том числе по годам реализации программы;
• унификация критериев оценки эффективности целевых программ;
• внедрение программного обес­печения, автоматизирующего анализ результативности государственных программ.

При разработке методического обеспечения контрольных мероприятий по проверке реализации целевых программ следует учитывать, что каждая программа характеризуется индивидуально установленными ориентирами и показателями, специфическим набором программных мероприятий и ожидаемых результатов. В этой связи особое значение должно придаваться стандартизации контрольных процедур, а также методам выявления рисков неисполнения программных расходов либо недостижения целевых показателей (индикаторов) программ, в том числе в связи с невыполнением связанных с ними по целям государственных программ. Кроме того, следует учитывать необходимость выработки у проверяющих компетенций по изучению:

• сущности программно-целевого метода управления бюджетом;
• содержания приоритетных проблем, на решение которых направлена целевая программа и предусмотрены бюджетные ресурсы;
• объективных характеристик ситуации в программируемой сфере и тенденциях в ее развитии;
• установленных показателей эффективности реализации целевой программы, способов их достижения и необходимых объемов бюджетных ресурсов.

Таким образом, существующие проблемы финансового обеспечения регионального развития, обусловленные ростом дефицита бюджетов и государственного долга, требуют совершенствования системы государственного финансового контроля реализации целевых программ, направленного на повышение прозрачности и обоснованности бюджетных расходов.

^[1]Доклад Министерства финансов РФ «Об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета». М., 2015.