В начале августа Институт реформирования общественных финансов (ИРОФ) в 16-й раз провел Августовские чтения. Традиционно в пятницу, в очередную годовщину ИРОФ, эксперты и друзья института встретились в неформальной обстановке для обсуждения актуальных вопросов сферы общественных финансов. В этот раз темой дискуссии стали логика и перспективы бюджетной реформы. Информационным партнером мероприятия опять же традиционно выступил издательский дом «Бюджет». В ходе мероприятия состоялась презентация книги заместителя министра финансов РФ А. М. Лаврова «Логика и перспективы бюджетных реформ в России: в поисках “оптимальной децентрализации”».
Бюджетные реформы — острый и сложный как в теоретическом, так и в практическом контексте вопрос. Руководитель ИРОФ В. В. Климанов выступил с презентацией, посвященной вопросам эволюции бюджетных отношений в России, по окончании которой предложил аудитории для обсуждения ряд вопросов, среди них: ретроспектива (таймлайн) бюджетных реформ, оценка значимости преобразований в бюджетном секторе и влияние на них иных реформ.
Профессиональное изложение сути преобразований в бюджетной сфере и комплекса проблем на пути их реализации, а также перечень универсальных бюджетных проблем дал ключевой докладчик — заместитель министра финансов России Лавров (его интервью на эту тему читайте в № 7 журнала «Бюджет»).
Перед дискуссией организаторы провели опрос, предложив собравшимся экспертам оценить по пятибалльной шкале замысел и результат каждой из реформ. Наиболее высоко оцененным в итоге оказался результат реструктуризации сети бюджетных учреждений, включая формирование новой системы оказания бюджетных услуг (3,51 из 5), а самую низкую оценку получил результат реформы системы госзакупок (2,89 из 5). Замысел же всех реформ был оценен на 4 с плюсом. Комментируя результаты голосования, Лавров отметил, что замысел был хорош, а итоги удовлетворительны.
Утром — лимиты, вечером — стулья?
Участники чтений — представители федеральных и региональных органов власти, научного и экспертного сообщества — активно включились в дискуссию об актуальных проблемах и 20-летней эволюции бюджетных отношений и поделились своим видением перспектив дальнейшего реформирования общественных финансов. Замминистра финансов Оренбургской области Е. В. Сеньчев попросил Лаврова высказать свое мнение относительно появления нового вида муниципальных образований — муниципального округа. На что федерал ответил, что количество типов муниципальных образований не суть важно. В конце концов муниципальные округа — это всего лишь опция, обязанности их создавать нет. Зато проблему он видит в том, что местное самоуправление явно и неявно перегружено государственными функциями и необходимо его разгосударствление. А разгосударствление произойдет, только если будет принято решение об отказе от выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. «Вы готовы к этому?» — вернул шайбу региону Лавров.
Второй вопрос Сеньчева касался заключения двух- и трехлетних контрактов. В рамках реализации нацпроектов Оренбургская область, как, впрочем, и все публично-правовые образования страны, заинтересована в заключении многолетних контрактов, но на практике регион столкнулся с рядом сложностей. Во-первых, это инфляция. По словам замминистра региона, в текущем году трудно предусмотреть удорожание проекта в последующие годы. Во-вторых, требование об обеспечении исполнения контрактов, в результате которого опять же происходит их удорожание, провоцирует однозначную реакцию исполнителей — они не спешат заключать контракты на три года.
По словам Лаврова, тут нужно различать два варианта, когда контракт может быть выполнен исключительно за период более года и когда контракт может быть выполнен за один год, но при необходимости его реализацию можно распределить на несколько лет. В первом случае все понятно, темы для дискуссии нет. Во втором, по словам спикера, Минфин не призывает никого заключать долгосрочный контракт такого дискретного типа, все зависит от ситуации и приоритетов. «Речь-то идет о другом, — пояснил Лавров. — Если совершенно понятно, что в феврале 2020 года у нас должен быть контракт на поставку стульев, то почему мы сейчас не проводим процедуру? Инфляция понятна, бюджет на следующий год есть, риски инфляции примет на себя любой коммерческий агент. Почему нам нужно ждать следующего года, лимитов и терять время, если есть работающий инструмент?»
Однако регионы не посчитали тему проблематичности трехлетних контрактов исчерпанной. В рамках реализации федерального проекта по созданию туристического кластера в Архангельской области строится мост. Проект трехлетний, в нем на условиях софинансирования участвуют Ростуризм, субъект РФ и инвестор. Инвестор готов завершить проект за два года, и регион, оценив размер средств, которые можно сэкономить в этом случае, попытался реализовать это предложение. Но лимиты уже расписаны на три года, и перенести бюджетные средства с 2021 на 2020 год у региона не получилось.
Е. С. Кутукова, заместитель губернатора Архангельской области — руководитель представительства Архангельской области при Правительстве РФ, приведя этот пример, добавила, что такая негибкость бюджета еще и увеличивает риски. Никто не гарантирует, что инвестор сможет выполнить свои обязательства в следующем году. Лавров отметил, что эта проблема решается через бюджетную роспись переносом средств с 2021 года на 2020-й, но только с условием сокращения расходов на эту же сумму в бюджете 2021 года.
В чем логика и каковы перспективы
А. А. Белостоцкий, доцент кафедры государственного и муниципального управления Курского государственного университета, поднял проблему поиска путей формирования доходных источников в регионах. Лавров назвал два перспективных источника. Первый — обеление бизнеса. Это, по его мнению, огромный доходный источник не только для регионов, но и для муниципалитетов, поскольку сейчас не менее 50% бизнесов находится в тени и не платит налогов. Второй, актуальный главным образом для муниципалов, — недвижимость. Но при этом Лавров отметил, что есть очевидная причина, почему эти доходные источники не используются, — органы власти дотационных регионов, не желая сокращения объема дотаций, не заинтересованы в увеличении своих доходов. Такую инертность федерал связывает с отсутствием стимулов у органов власти как регионов, так и городов заниматься этими задачами.
Вопрос о дальнейшей трансформации концепции программного бюджета поднял Е. Л. Хотулев, руководитель Центра развития программно-целевого управления Всероссийской академии внешней торговли Минэкономразвития России. В частности, изменится ли уровень покрытия бюджета госпрограммами, произойдет ли разделение программных процессов с точки зрения бюджетирования и прочее?
«На мой взгляд, больше, чем сейчас, охватить бюджеты программами невозможно, — ответил Лавров. — Что касается самих госпрограмм, то вариантов существует несколько. В настоящее время многие госпрограммы излишне усложнены, но можно встать на путь еще большего их расширения. Можно, наоборот, делать госпрограммы уже, но тогда их станет больше и нам будет сложнее формировать бюджет и управлять им. Многие страны имеют несколько сотен госпрограмм. Мое мнение: сейчас надо оставить все как есть и работать исключительно над качеством показателей, над тем, какие промежуточные результаты нужны для получения конечных результатов, и прочим. Сейчас нет качественной статистики и, самое главное, нет желания объективно измерять свои результаты».
Замминистра финансов России подчеркнул, что законы написаны в целом неплохо, но проблемы ушли вглубь — на уровень подзаконных актов, избыточного регулирования, и их стало труднее выискивать и устранять. «Время реформ закончилось, — подчеркнул он, — настало время эволюции. А это еще сложнее, чем реформы».
Согласившись с тезисом о достаточной проработанности законодательства, Г. С. Изотова, депутат Государственной думы V созыва, бывший заместитель губернатора Вологодской области, предложила на этом пока остановиться. По ее словам, теперь нужно понять, как законы работают, проверить теорию практикой. Второй ее тезис заключался в необходимости разгосударствления с целью решения вопроса вывода предпринимателей из тени. «Понятно, почему предприниматели уходят в тень. Присутствие государства на рынке растет, — сказала она, — предпринимателю на нем все меньше места. И тут необходима серьезная работа в регионах, в муниципалитетах, необходима децентрализация, снятие барьеров, нивелировка мер».
А. В. Юрин, руководитель Гохрана России, а в прошлом директор Департамента межбюджетных отношений Минфина России, заметил, что существует белое пятно, проблема, оказавшаяся, по его мнению, вне поля зрения и экспертного сообщества, и отраслевых министерств. «Речь о микроуровне — уровне, на котором живет и работает бюджетное учреждение, — сообщил Юрин. — Наведение здесь порядка существенно повысило бы эффективность использования бюджетных средств. Сегодня деятельность по повышению эффективности работы бюджетных учреждений построена на формализации процесса, а не на наладке экономических инструментов и механизмов». К примеру, хороший эффект, по его мнению, может дать развитие ГЧП — привлечение частной сферы к предоставлению госуслуг.
Юрин коснулся и больной темы — зарегламентированности бюджетной сферы. «Человеку, проработавшему год на должности руководителя бюджетного учреждения — больницы, школы, — нужно давать государственную награду. Потому что количество ограничений, предписаний, штрафов, которые сыплются на его голову, запредельно, — констатировал он. — Кто защитит руководителя бюджетного учреждения? Я не знаю государственного органа, который был бы озабочен судьбой руководителя бюджетного учреждения и самого учреждения. А то, что нужно давать больше самостоятельности и полномочий учреждению и его руководителю и отойти от практики наказаний без предупреждений, на мой взгляд, очевидно».
Руководитель Гохрана России также призвал в процессе разграничения полномочий не забывать о логике и для повышения эффективности использования бюджетных средств все же допускать возможность их совмещения. К примеру, бюджетное учреждение сейчас должно иметь три отдельные системы — оповещения о пожаре, об угрозе теракта и свою собственную радиосеть. Почему нельзя использовать одну систему для нужд другой? Здесь, на взгляд Юрина, необходима экспертиза, которая позволит снять лишние запреты и ограничения. «Оптимальная децентрализация — это то, что нам сегодня требуется», — резюмировал он.
Его поддержал В. Д. Дзгоев, руководитель объединенной редакции ИД «Бюджет». «В 1980-х годах я преподавал в двух вузах и не помню, чтобы в то время была какая-то суровая отчетность, — сказал он. — А сейчас руководители бюджетных учреждений, вузовские работники, врачи поголовно жалуются, что им некогда работать, некогда заниматься больными, студентами. Пора уже прекратить эту вакханалию отчетности». «Я готов подтвердить, — вступил Климанов, являющийся также заведующим кафедрой Института общественных наук РАНХиГС, — что лет пять назад произошел перелом, и к настоящему времени забюрократизированность вузов достигла пиковых пределов, отчетность возросла раза в три».
Л. Ю. Падилья-Сароса, начальник Управления сводных экономических показателей Департамента экономической политики и развития города Москвы, на примере столицы показала еще одну проблему — необходимость улучшения процесса планирования расходов в вопросах совместного ведения. «Хотелось бы, чтобы сам процесс планирования средств под решение каких-то задач не был таким прямым и негибким по отношению к регионам, — сказала она. — С 2020 года Москва должна будет влиться в общероссийский процесс понижения уровня бедности. Возникает вопрос: а зачем Москва? Если посмотреть на базовые показатели, то в столице уровень бедности в два раза ниже, чем в среднем по стране. Наверное, акцент нужно сделать на регионах, где уровень бедности зашкаливает, и больше денег направить туда».
Универсальные бюджетные проблемы, по версии А. М. Лаврова
Бюджет — это желания, перечеркнутые возможностями.
Бюджет — все равно что совесть: от излишеств не удерживает, но вызывает чувство постоянной вины и тревоги.
Составление бюджета — это лучший способ отравить себе жизнь еще до того, как начнешь хоть что-то на нее тратить.
Бюджетное планирование — самый трудоемкий и надежный способ убедиться, что ты не можешь прожить на свои доходы и должен залезть в долги.
Бюджетные правила — это возможность либо отлично отдохнуть в отпуске, либо не потратить больше, чем планировалось, но невозможность сделать и то, и другое одновременно.
Государство, как и человек, тратит деньги по двум причинам: потому что ему этого хочется и потому что у него есть что потратить. Вторая — главная.
Увы, но составить бюджет нельзя, не испачкав манжет (И. Губерман).
С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
