Как совместить Закон № 83-ФЗ и действующие автономные учреждения?

Новгородская область — лидер по количеству автономных учреждений: к началу 2011 года практически половина бюджетных учреждений региона предпочла автономное функционирование. Об опыте создания автономных учреждений рассказывает Елена Васильевна СОЛДАТОВА, председатель комитета финансов Новгородской области.

Федеральный закон № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» был принят 3 ноября 2006 года. В течение следующего года в Новгородской области не только изучались нормы нового закона, но и формировалась областная и муниципальная правовая база. Были приняты региональные нормативно-правовые акты, утверждающие порядок формирования задания автономному учреждению и его финансового обеспечения, порядок осуществления органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя автономного учреждения, установлен порядок определения видов особо ценного движимого имущества для этих учреждений. Приняты и другие правовые акты, необходимые для работы учреждений в статусе автономных. Создание автономных учреждений путем изменения правового положения уже существующих началось на территории области с 2008 года. В первый же год на областном уровне было создано 10 автономных учреждений, из них четыре — в сфере образования.

Сегодня можно сказать, что область является регионом-лидером по количеству автономных учреждений. На начало 2011 года из 1048 учреждений Новгородской области в статус автономных переведены 527 учреждений, в том числе 84 на региональном уровне и 443 на муниципальном. Из них наибольшее количество автономных учреждений создано в сфере образования — 85 % от общего количества всех АУ. Созданы автономные учреждения и в других сферах: социальной защите, культуре, физической культуре и спорте, в сфере лесного хозяйства.

Преимущества АУ

Коллегам из тех регионов, где к созданию автономных учреждений до сих пор относятся настороженно, наверняка будут интересны мотивы, которыми мы руководствовались, отпуская бюджетные учреждения в автономное плавание. Надо сказать, что вокруг автономных учреждений витает немало мифов, но есть и много преимуществ, которые мы и приняли во внимание. В первую очередь к преимуществам можно отнести упрощение порядка финансирования и оперативность распоряжения финансовыми средствами, так как финансирование автономных учреждений осуществляется не через казначейскую систему исполнения бюджета, а путем предоставления субсидий с зачислением их на счета, открываемые в коммерческих организациях. Во-вторых, доходы автономных учреждений от приносящей доход деятельности поступают в их полное распоряжение. В-третьих, возможность самостоятельного использования средств, сэкономленных, например, в результате эффективной деятельности по организации коммунальных услуг, на другие нужды учреждения, в том числе на дополнительное материальное стимулирование работников. Ну и, наконец, АУ имеют право получать кредиты (займы) на развитие учреждения и расходовать финансовые средства без размещения котировок, объявления торгов, аукционов.

Действующая законодательная база расширяет самостоятельность автономных учреждений, а переход от сметного финансирования к финансированию на основе государственного (муниципального) задания позволяет развить и повысить их материальную заинтересованность. Автономные учреждения самостоятельно определяют приоритетные направления своей финансово-хозяйственной и экономической деятельности, что позволяет им более эффективно управлять своими кадровыми и имеющимися в их распоряжении финансовыми ресурсами. В результате средняя заработная плата работников тех отраслей бюджетной сферы, в которых созданы автономные учреждения, в 2010 году к уровню 2009 года существенно увеличилась. При этом дополнительных средств из бюджета области на увеличение фонда оплаты труда работников бюджетной сферы в 2010 году не выделялось. Так, рост заработной платы работников учреждений образования составил 12,4 %, средняя заработная плата учителей достигла 16 599 руб. и практически сравнялась со средней заработной платой в экономике области. Заработная плата работников учреждений социального обслуживания населения увеличилась на 11,8 %, учреждений культуры — на 8,4 %, учреждений физической культуры и спорта — на 30,6 %. В целом в 2010 году средняя заработная плата работников бюджетной сферы составляла 74,2 % от средней заработной платы в экономике области.

Проблемные моменты

Однако для объективности стоит сказать и о проблемах, сопровождающих деятельность автономных учреждений. Так, в отношении АУ затруднительно осуществлять постоянный мониторинг своевременности выплаты заработной платы работникам данных учреждений, оплаты потребленных коммунальных услуг, а также проводить анализ расходования выделенных из бюджета субсидий. Чтобы решить эту проблему, то есть оперативно получить необходимую информацию, например, о средней заработной плате работников автономных учреждений, имеющейся задолженности по коммунальным услугам, мы обращаемся к главным распорядителям бюджетных средств.

Как известно, автономные учреждения работают согласно установленному государственному или муниципальному заданию, в котором определены показатели, характеризующие качество и объем предоставляемых услуг, категории потребителей этих услуг. Финансовое обеспечение выполнения задания осуществляется за счет бюджетных ассигнований путем предоставления субсидий на возмещение затрат на оказание услуг. Кроме того, автономному учреждению предоставляются субсидии на возмещение затрат, связанных с содержанием недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем. Порядок определения затрат и распределение их по услугам осуществляется на основе устанавливаемых нормативов затрат. Государственное (муниципальное) задание для учреждения формируется учреждению главным распорядителем бюджетных средств при формировании бюджета.

Практика внедрения государственных заданий показала, что в сферах, где можно четко определить перечень услуг, которые оказывает учреждение, выделить конечного потребителя, разработать нормативы финансирования затрат, сформировать задание и определить объем финансирования можно более четко и правильно. Такой сферой можно назвать образование, где объемы финансового обеспечения выполнения задания для учреждения рассчитываются с учетом нормативов затрат на одного учащегося и количества учащихся. Для отдельных учреждений посчитать объемы государственного задания и нормативы затрат сложнее, поэтому проблемы с установлением государственного задания и определением нормативов затрат пока еще остаются.

На областном уровне в 2010 году государственные задания были сформированы практически всем государственным учреждениям. По итогам за 2010 год главными распорядителями бюджетных средств был проведен анализ установленных государственных заданий и представлены отчеты об их выполнении. По данным анализа в 2010 году, например, из 81 учреждения социальной защиты в 77 учреждениях государственные задания были выполнены в полном объеме. Только в четырех учреждениях отдельные показатели задания по оказываемым государственным услугам оказались ниже установленных целевых показателей (от 98,8 % до 99,2 %). При этом снижение количества обслуживаемого контингента было связано с проведением капитального ремонта учреждений.

Вопросы, поставленные Законом № 83-ФЗ

В настоящее время давать оценку такой правовой форме, как автономные учреждения, и говорить о ее преимуществах и недостатках еще рано. Нужно проанализировать результаты работы за несколько лет. Однако сегодня уже можно точно сказать, что опыт по созданию автономных учреждений, с одной стороны, помогает нам без особых трудностей реализовывать на территории Новгородской области положения Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ, а с другой стороны, стал источником определенных проблем в части, касающейся изменения типа автономных учреждений.

Как известно, Закон № 83-ФЗ внес изменения в Закон № 174-ФЗ в части уточнения сфер, в которых могут создаваться автономные учреждения. Так, в соответствии с новыми положениями закона автономные учреждения могут быть созданы в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах, установленных федеральными законами. Автономные учреждения, созданные в сферах, не предусмотренных Федеральным законом, подлежат реорганизации или ликвидации в течение одного года со дня официального опубликования Закона № 83-ФЗ, то есть до 12 мая 2011 года. В Новгородской области есть учреждения, которые были созданы в сферах, не предусмотренных Законом № 174-ФЗ в редакции Закона № 83-ФЗ, например областные автономные учреждения «Дом молодежи», «Консалтинговый центр недвижимости и закупок», муниципальное автономное учреждение в сфере туризма. Получалось, что эти учреждения должны быть либо ликвидированы, либо реорганизованы, поскольку понятия «реорганизация» и «ликвидация» в соответствии с Гражданским кодексом не включают в себя понятие «изменение типа учреждения». Однако и ликвидация, и реорганизация этих учреждений — способы для области неприемлемые. Мы обращались в Минфин России, во фракцию «Единая Россия», осуществляющую контроль и мониторинг реализации Закона № 83-ФЗ в субъектах РФ, с предложением урегулировать этот пробел в законодательстве.

По данному вопросу Минфин России подготовил письмо от 25 апреля 2011 г. № 02-03-09/1539, в котором указал на то, что Правительство РФ внесло в Госдуму проект Федерального закона № 528099-5 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений». Данный законопроект предусматривает возможность не только реорганизации и ликвидации указанных автономных учреждений, но и изменение их типа, в том числе на бюджетное учреждение, также он расширяет перечень сфер, в которых могут создаваться автономные учреждения.

Кроме того, по мнению Минфина России, законодательство РФ не препятствует возможности изменения типа автономного учреждения, созданного в сфере, не предусмотренной ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ (в том числе в целях создания бюджетного учреждения), до принятия Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений». Таким образом, один вопрос сегодня снят с повестки дня, но остался другой.

В соответствии с изменениями, внесенными Законом № 83-ФЗ в Бюджетный кодекс и Федеральный закон от 6 июня 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации», общим для всех администраций муниципальных образований области является вопрос по изменению типа органов местного самоуправления на тип «казенное учреждение». Ст. 41 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с данным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций. Одновременно в ст. 161 Бюджетного кодекса указано, что казенное учреждение находится в ведении органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, если иное не установлено законодательством РФ. При этом казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. К тому же субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению также не предоставляются. Данное положение распространяется на органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственными внебюджетными фондами. В этой связи не ясно, каким образом администрации муниципальных образований, являясь казенными учреждениями, могут исполнять полномочия по финансированию дефицита, получать субсидии? (Ответ на данный вопрос на сегодняшний день можно получить только от экспертного сообщества. Точка зрения С. А. Власихина, заместителя генерального директора Центра фискальной политики по юридическим вопросам, приведена на стр. 51. — Прим. ред.). С данным вопросом мы также обращались в Минфин России и во фракцию «Единая Россия». Кроме того, в рамках подготовленных Минфином России Комплексных рекомендаций по реализации Закона № 83-ФЗ мы предлагали сформировать отдельный раздел, посвященный администрациям муниципальных образований как казенным учреждениям. Пока, к сожалению, ответа на наш вопрос и предложение мы не услышали.