Формальный подход — угроза для успешной реализации Закона № 83-ФЗ

Дискуссионный ажиотаж о нужности или ненужности Закона № 83-ФЗ стих, и наступили рабочие будни по его реализации. О том, какая часть пути уже пройдена, мы побеседовали с Михаилом Юрьевичем АЛАШКЕВИЧЕМ, заместителем директора Департамента бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки Минфина России.

— Михаил Юрьевич, в статье, опубликованной в журнале «Финансы», вы говорите о том, что Закон № 83-ФЗ логичнее реализовывать пошагово (см. рисунок). Исходя из этого на каком этапе исполнения закона сегодня находятся федеральные, региональные органы власти и муниципальные образования?

— Если говорить о том, сколько сделано шагов на пути реализации Закона № 83-ФЗ, то я бы обратил внимание на то, что всем названным шагам предшествовал предварительный этап, связанный с разработкой органами исполнительной власти, имеющими подведомственные учреждения, нормативных правовых актов, необходимых для реализации данного закона. Это был большой и сложный процесс. Кто-то закончил его с опережением положенных сроков, у кого-то данный процесс затянулся. Во всяком случае федеральные органы исполнительной власти должны были завершить разработку всех нормативных правовых актов к 20 октября текущего года.

Если идти дальше по шагам, то в целом преодолены первые четыре и сейчас реализуется шаг, связанный с формированием государственных (муниципальных) заданий. Формирование государственного (муниципального) задания по сути самый важный этап в реализации Закона № 83-ФЗ, с которого начинается реальная работа. Все, что было до задания, — это подготовка. Однако уже сейчас понятно, что, пройдя все перечисленные шаги, связанные с формированием перечней услуг, расчетом нормативных затрат на оказание этих услуг, определением перечней имущества и даже выбором типа учреждения, их, вероятнее всего, придется повторить на ином уровне понимания тех принципиально новых инструментов и механизмов, которые предусмотрены Законом № 83-ФЗ. Речь идет о серьезных переменах, требующих от руководителей учреждений и представителей органов власти совершать многие шаги впервые. А первый опыт, как известно, всегда сопровождается ошибками. И несмотря на то, что мы стараемся максимально подстраховаться, просчитать все ситуации, все нюансы, возникают недочеты, которые приходится потом исправлять.

— Какие вопросы возникают уже по пройденным шагам, к примеру, на этапе формирования ведомственных перечней?

— Через формирование ведомственных перечней впервые сделана попытка разложить деятельность каждого учреждения на те услуги и работы, которые оно оказывает или выполняет. Это своего рода начало начал. И здесь очень важно правильно определить, какие услуги (работы) оказывает, выполняет то или иное учреждение. Однако, как показывает практика, ведомственные перечни услуг составлялись зачастую формально. Надо было выполнить поручение Правительства РФ — выполнили, но без глубокой проработки вопроса. К чему это привело? К тому, что, когда возникла необходимость определить показатели качества этих услуг, стало очевидно: включенные в перечень услуги не всегда поддаются качественному или даже количественному измерению, не отражают реальной деятельности учреждений или определенных законом полномочий. Потребовались пересмотр и переименование части услуг.

Второй раз корректировать ведомственные перечни органам власти пришлось тогда, когда Минфин России запросил представить «сводные показатели государственных заданий». То есть по всем подведомственным учреждениям, по каждой конкретной услуге, которая включена в ведомственный перечень, нужно было назвать расчетное количество оказываемых подведомственными учреждениями услуг, оценить их объем в натуральном и денежном выражении через нормативные затраты. Оказалось, что на основе утвержденных ведомственных перечней сделать это не всегда возможно. Возникли проблемы с единицами измерения объема услуг, а иногда выяснялось, что не все услуги охвачены перечнем. Вновь потребовалась корректировка. Это была вторая попытка сделать перечни работающим инструментом. Вместе с тем, подозреваю, что когда начнется утверждение госзаданий для конкретных учреждений, то начнется третья волна корректировок ведомственных перечней. И она будет не последней, потому что только в процессе работы придет полное и четкое понимание того, что же такое услуга для реального потребителя, а значит, потребуются еще уточнения.

Еще одна проблема, которая связана с ведомственными перечнями, — это включение в них услуг, оказываемых согласно Закону № 210-ФЗ. Когда мы проанализировали представленные ведомственные перечни, то увидели, что очень многие путают государственные (муниципальные) услуги, которые оказывают сами органы власти (органы местного самоуправления) в соответствии с Законом № 210-ФЗ, с услугами, оказываемыми непосредственно учреждениями. В ведомственные перечни должны попадать только те услуги, которые оказывают учреждения. В связи с этим необходимо откорректировать ведомственные перечни, освободив их от услуг, оказываемых органами власти и органами местного самоуправления в соответствии с Законом № 210-ФЗ.

— Если возникает столько сложностей и непонимания в отношении формирования ведомственных перечней, то, может быть, стоит спустить сверху эти перечни?

— Нам не раз приходилось слышать пожелания о том, чтобы этот документ был спущен сверху, дабы ни федеральным, ни региональным органам власти, ни органам местного самоуправления не приходилось заниматься творчеством. Минфин России категорично отказался от такой мысли. Не стоит забывать о разграничении полномочий между Федерацией, субъектами, муниципальными образованиями. Зачастую на федеральном уровне мы просто не знаем, какие именно услуги оказываются, к примеру, учреждениями в конкретном населенном пункте. К тому же сегодня на уровне регионов применяется разный подход к детализации услуг. Так, в Санкт-Петербурге только в сфере образования оказывается 800 услуг, а в республиках Карелия и Коми их не более двух десятков. Разная величина услуги, разная детализация — вряд ли здесь нужна жесткая унификация. Вместе с тем Минфин России вышел с инициативой о разработке модельных перечней услуг. Органы власти при работе над ведомственными перечнями услуг будут либо заимствовать услуги из этих модельных перечней, либо детализировать услуги из модельного списка, привязывая к ним свои услуги.

Кроме того, сейчас готовятся поправки в Бюджетный кодекс, которые предусматривают разработку базовых отраслевых перечней государственных и муниципальных услуг в образовании, культуре, социальной защите и иных сферах соответствующими федеральными министерствами, отвечающими за выработку политики в указанных сферах. После принятия поправок, думаю, вопросы многообразия перечней будут урегулированы, но, повторюсь, полная унификация перечней услуг не поможет повышению их качества, поскольку на каждой территории, в каждой отрасли есть свои особенности, которые нужно учитывать именно на местах.

И еще хотелось бы добавить, что ведомственные перечни услуг — субстанция очень гибкая, а потому придется вновь и вновь возвращаться к ней и корректировать. И это, я считаю, нормальное явление. Главное, чтобы в результате мы пришли к тем услугам, которые действительно необходимы нашим гражданам, а если получится еще и оказывать эти услуги качественно и своевременно, то можно считать, что цели Закона № 83-ФЗ достигнуты.

— Поначалу было много вопросов, связанных с определением типов учреждений. Сегодня приходится возвращаться к этой теме?

— С этим уже возникает меньше вопросов. В целом за время подготовки к реализации закона все успели изучить и осознать плюсы и минусы каждого типа, поняли, что такое казенное, бюджетное и автономное учреждение, и оценили их отличия. Тем не менее появляются нюансы, которые, с одной стороны, мелочи, а с другой — интерпретируются как своеобразные ограничения. Так, например, на сегодняшний день у автономных учреждений есть особенности, связанные с предоставлением субсидий на иные цели, что интерпретируется как ограничение свобод и самого принципа автономии. Все мы знаем, что автономное учреждение наделено правом открывать счета в кредитных организациях — коммерческих банках. Однако если учреждение имеет счет в банке, то оно лишается возможности заранее получить субсидию на иные цели. То есть автономному учреждению средства в форме субсидии на иные цели могут быть перечислены только по факту представления отчетных документов, подтверждающих произведенные кассовые расходы. Это означает, что учреждение должно потратить свои деньги, а потом по факту получить возмещение.

Связана данная особенность с простой вещью. В отличие от средств, полученных на выполнение госзадания, остатки по субсидии на иные цели не переносятся на следующий год. Средства должны быть возвращены в бюджет, если они не были использованы в полном объеме. С банковских счетов взыскать оставшиеся деньги в конце года невозможно, поэтому предусмотрен порядок возмещения фактических расходов. Если же учреждение хочет получить деньги заранее, предусмотрен вариант открытия счета в Федеральном казначействе.

Кроме того, неожиданно для многих выяснилось, что автономные учреждения, в отличие от бюджетных, не освобождены от уплаты денежных средств в качестве обеспечения исполнения контракта при участии в конкурсе или аукционе, проводимых в рамках Федерального закона № 94-ФЗ. Иными словами, при участии в конкурсе на право заключения государственного контракта автономное учреждение, в отличие от бюджетного, должно будет предусмотреть до 30 процентов от цены контракта в качестве гарантии обеспечения его выполнения. Ряд автономных учреждений даже выступили с претензиями, что они якобы попали в неравное положение с бюджетными. С одной стороны, это так, а с другой — учреждения, выбравшие большую свободу и самостоятельность, не могут быть в равных положениях с бюджетными. У автономных учреждений есть дополнительные инструменты для осуществления своей деятельности. Например, в подобных ситуациях они могут брать кредиты, что для бюджетных практически невозможно.

Основной принцип при выборе типа учреждений заключается в том, что большая самостоятельность всегда должна быть сбалансирована большей ответственностью. И если смотреть с этой точки зрения на те положения, которые действуют сегодня в отношении казенных, бюджетных и автономных учреждений, то наступает понимание того, что по сути все сбалансировано. А все претензии, как правило, возникают от желания получить больше свободы, не обеспечив баланс в части ответственности.

Вообще единственный и самый главный критерий отнесения учреждения к тому или иному типу (кроме законодательных ограничений, конечно) — это его экономический или управленческий потенциал. Важно, чтобы менеджмент учреждений был готов работать самостоятельно и использовать все те новые инструменты и механизмы, которые предоставил Закон № 83-ФЗ. При этом у учредителя всегда есть возможность скорректировать ситуацию, изменив тип учреждения как на казенное в случае, если менеджмент не справляется, так и на автономное, если учреждение и весь его коллектив готовы к этой автономии.

— Возникают ли вопросы в отношении новой категории «особо ценное движимое имущество»?

— Что касается отнесения имущества к особо ценному движимому, то здесь особых проблем не возникает. Были заданы четкие критерии, которые позволили учредителю в своей подведомственной сети разделить все имущество по категориям. Однако стоит обратить внимание на следующий момент. Стремясь сохранить контроль за подведомственными учреждениями, учредители нередко включают в перечень особо ценного движимого имущества все вплоть до канцелярских принадлежностей. Это явный перегиб.

В данном вопросе нужны взвешенные и сбалансированные решения. Бюджетные и автономные учреждения должны иметь имущество, которым они могут отвечать по своим обязательствам перед кредиторами, иначе они перестают быть привлекательными контрагентами на рынке. Для этого учредитель должен решить: или он наделяет учреждение определенной долей самостоятельности и отпускает на рынок в относительно свободное плавание, или же делает учреждение казенным и имеет над ним полный контроль. Разумный подход — вот что должно лежать в основе решения учредителей.

— А при определении нормативных затрат возникают какие-то подводные камни?

— Это, пожалуй, одна из самых больных тем. Подводные камни есть, и весьма простые. В методических рекомендациях, подготовленных Минфином России и Минэкономразвития России, содержится норма, преду­сматривающая возможность расчета нормативных затрат для каждого учреждения, для группы учреждений и в целом для всех учреждений, работающих в той или иной сфере деятельности. На практике все воспользовались первым вариантом. В итоге на сегодняшний день мы имеем «нормативные» затраты, рассчитанные исходя из фактических затрат каждого учреждения. То есть смета как бы делится на условное или определенное количество услуг, которые оказывает учреждение. Тем самым мы получаем так называемые первоначальные нормативные затраты, которые Минфин России рекомендовал вводить в 2011 году для того, чтобы потренироваться и понять, как можно оптимизировать затраты, разделить учреждения со сходными параметрами оказания услуг по группам.

Тем не менее понятно, что трудно сразу сделать резкий шаг в неизвестность, поэтому выбирается самый мягкий сценарий. Надеемся, что уже в следующем году мы увидим попытки сгруппировать учреждения с целью расчета групповых нормативов, а позднее и расчетных нормативов затрат. Если же кто-то решит надолго задержаться на индивидуальных нормативах, то это означает формальный подход к решению задачи. Такой подход лишает учреждения мотивации выделиться из общей массы, конкурировать с остальными представителями сети учреждений по качеству оказываемых услуг при прочих равных условиях за право получить большее задание и тем самым получить больший объем финансового обеспечения своей деятельности.

С другой стороны, дьявол кроется в деталях. Вот эта маленькая деталь с индивидуальными нормативами, с одной стороны, вроде бы работает не на достижение целевых установок закона, с другой же, не будь этой возможности, не избежать нам «революции». Резкий переход на расчетные нормативы привел бы к необходимости в одночасье срезать финансирование тем, кто в силу объективных причин или сложившихся обстоятельств получал больше, а также добавить тем, кто, возможно, не заслужил этой добавки. К примеру, для оказания услуг по усредненным расчетным нормативам затрат нельзя переселить учреждение из здания старой постройки в современное помещение. А это значит неизбежно возникнут диспропорции в оплате коммунальных услуг, затрат на электричество и уплате налогов, что повлечет за собой и разницу в нормативных затратах на оказание самой услуги.

— Какие трудности могут возникнуть с составлением и исполнением государственных (муниципальных) заданий?

— Государственные (муниципальные) задания — это апофеоз всех пройденных шагов. В задание должны быть включены все услуги, которые предусмотрены ведомственными перечнями. Формирование госзадания состоит из двух важных этапов. Первый — учредитель должен решить, какие услуги он в принципе собирается поручить подведомственным учреждениям. А второй, хотя слово «распределение» в законодательстве нигде не фигурирует, но по сути дела учредитель должен понять, как правильно распределить оказание этих услуг между подведомственными учреждениями. Что касается проблем с госзаданиями, то они возникнут в большей степени тогда, когда начнется практическая реализация Закона № 83-ФЗ. Следует отметить, что для Федерации и большинства регионов она начнется совсем скоро — 1 января 2012 года. Только 11 субъектов РФ установили переходный период для реализации данного закона до середины 2012 года. Объективно с каждым годом качество госзаданий должно улучшаться, но при этом и без набивания шишек мы не обойдемся.

Вместе с тем я считаю, что в сегодняшней ситуации нет необходимости требовать жесткого выполнения всех нюансов Закона № 83-ФЗ. То есть мы должны требовать исполнения закона, но при этом не цепляться за мелочи. Закон № 83-ФЗ предусматривает много финансовых инструментов, свобод действий, и наша задача предоставить учреждениям и всем органам власти возможность прочувствовать на практике все эти новшества, наделать ошибок, осознать их и исправить. А постоянный мониторинг происходящего поможет выявить лучший опыт, который в дальнейшем необходимо растиражировать. Если же мы сейчас будем отвлекаться только на мелочи, то вряд ли это пойдет на благо реализации закона.

— Какие реальные риски, на ваш взгляд, могут угрожать успешной реализации Закона № 83-ФЗ?

— Противники предстоящих преобразований с реализацией Закона № 83-ФЗ связывают риск недофинансирования отрасли. На мой взгляд, данный аспект вообще не является угрозой для его реализации. Напротив, закон призван повысить качество услуг, в том числе путем модернизации деятельности бюджетной сети в целом и анализа и повышения эффективности деятельности каждого отдельного учреждения.

Реальные риски я вижу в извращении норм Закона № 83-ФЗ. До сих пор приходится слышать, что этот нормативный акт называют законом о коммерциализации бюджетного сектора. На самом деле мы сделали шаг к декоммерциализации, поскольку произошло четкое деление услуг на государственные (муниципальные), оказываемые потребителю бесплатно, и платные. Четкое соблюдение норм закона постепенно исключит так нелюбимые всеми поборы в школах, детских садах, больницах, университетах и т. п. Это первый риск.

Второй риск я бы связал с формальным исполнением тех норм, которые заложены в Законе № 83-ФЗ. Если исполнение закона будет формализовано до предела, потеряется весь смысл тех преобразований, которые задумывались изначально. Закон заставляет исполнителей думать и вдумываться в то, что они делают ради блага нас, потребителей, как сделать нашу жизнь лучше, как быть полезнее каждому человеку, как бы высокопарно это ни звучало. Если же мыслительный процесс выключен, а буква закона исполняется четко, но без понимания сути происходящего, то грош цена всей реформе.

Ну и последний риск, который, наверное, стоит обозначить. Органы власти сегодня недостаточно мотивированы на то, чтобы выполнять обрушившийся на них огромный объем работ по реализации данного закона. Все уже привыкли к отлаженному сметному механизму финансирования, а теперь возникла необходимость осуществлять массу новых функций, разрабатывать новые порядки, механизмы. Словом, вдруг откуда ни возьмись появился вал новой работы: как сформировать качественное государственное (муниципальное) задание, как выстроить работу с учреждением в условиях формирования финансово-хозяйственного плана, как обеспечить эффективный контроль за деятельностью учреждений и т. д. Жаль, что закон, который дал столько возможностей, инструментов, мотивирующих руководителей и коллективы учреждений на творческую работу, не содержит аналогичных по масштабу мотивационных механизмов для органов власти, чтобы все эти новшества осмысленно внедрить. Пока драйва в работе добавляют масштаб решаемых задач и ожидание ярких результатов от воплощения задуманного. Надеюсь, у моих коллег-чиновников есть соответствующий заряд и его хватит еще на пару-тройку лет, поскольку впереди много работы важной и интересной.