Осуществляемые в ходе бюджетных реформ на всех уровнях власти шаги задали определенные рамки для бюджетного планирования в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат, и повышения качества принимаемых решений. Тем самым заложена основа для дальнейшего прогресса в сфере управления общественными финансами и последующего достижения основной цели — перехода к управлению общественными финансами в Российской Федерации на принципах прозрачности, сбалансированности, результативности и эффективности. Задача по созданию стимулов для повышения качества управления финансами на региональном и местном уровнях, включая создание системы мониторинга и оценки, была поставлена Президентом РФ в Бюджетном послании Федеральному собранию «О бюджетной политике в
В условиях расширения бюджетной самостоятельности и ответственности регионального уровня власти возрастает значение механизмов поддержки реализуемых на субфедеральном уровне реформ и установления правильного вектора их проведения. Эта цель достигается различными инструментами, в том числе предоставлением межбюджетных трансфертов регионам на указанные цели, разработкой методических рекомендаций для регионов и муниципалитетов, мониторингом.
Оценка качества управления региональными финансами
В рамках действующего законодательства и с учетом специфики каждый российский регион по-разному планирует и исполняет бюджет, управляет долговыми обязательствами, строит межбюджетные отношения на уровне регион — муниципалитет, оказывает государственные услуги и управляет государственной собственностью, поддерживает степень прозрачности бюджетного процесса. В этой связи с целью распространения передового опыта и своевременной корректировки тех регионов, «кто идет не тем путем» в 2010 году издан приказ Минфина России № 552, создавший систему мониторинга и оценки качества управления региональными финансами, а также установивший перечень показателей оценки качества такого процесса.
Оценка проводится по шести направлениям: качество бюджетного планирования, качество исполнения бюджета, качество управления долговыми обязательствами. финансовые взаимоотношения с муниципальными образованиями, качество управления государственной собственностью и оказания государственных услуг, степень прозрачности бюджетного процесса, а также соблюдение бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса.
Рис. 1. Направления оценки качества управления региональными финансами и присвоенный им вес
По каждому направлению содержится свой перечень показателей, которые объективно отражают процессы, происходящие в субъекте РФ в соответствующей сфере. Количество индикаторов по направлениям колеблется в пределах от 6 до 10 и в целом составляет 56 показателей, из них 10 — по соблюдению регионами требований бюджетного законодательства. Каждой группе показателей в зависимости от важности присвоен определенный вес, оказывающий влияние на итоговую оценку (см. рис. 1).
При проведении оценки ее индикаторы разделены на три группы, в двух из которых увеличение (снижение) значения свидетельствует о повышении качества управления, а к третьей отнесены индикаторы, по которым установлены целевые значения. Таким образом, регион с максимальным (минимальным) значением индикатора получает 1 балл, регион с наихудшим значением получает ноль баллов, остальным регионам присваивается балл в пределах от 0 до 1 пропорционально отставанию от региона-лидера. По третьей группе индикаторов регионам присваивается 1 балл, если значение индикатора соответствует его целевому значению, и 0 баллов в случае его несоответствия.
Рейтинг регионов
На основании комплексной оценки качества формируется рейтинг регионов, а субъекту РФ присваивается одна из трех степеней качества управления региональными финансами. При этом в случае выявления несоответствия значений индикаторов соблюдения требований бюджетного законодательства в субъекте РФ нормативным значениям комплексная оценка качества региона сокращается на 5 % за каждый случай такого несоответствия и региону не может быть присвоена I степень качества независимо от полученной комплексной оценки качества.
В настоящее время Минфином России накоплен определенный опыт по проведению оценки качества. Такая работа проведена по итогам 2009 и 2010 годов, результаты которой размещены на официальном сайте министерства, а главам регионов направлены информационные письма, содержащие в том числе рекомендации по повышению качества управления. Так, по итогам 2010 года 22 регионам присвоена I степень качества управления региональными финансами (в 2009 г. — 24 регионам), 44 регионам — II степень качества (в 2009 г. — 38 регионам) и 17 регионам — III степень качества (в 2009 г. — 21 региону).
Ежегодное проведение оценки позволяет не только фиксировать фактическое положение дел в регионах, но и отслеживать динамику изменений в финансовой сфере. Так, можно отметить, что по сравнению с 2009 годом средний балл, набранный регионами, возрос на 7 % и составил 68,8. То есть если в 2009 году региону, чтобы попасть в первую группу, необходимо было набрать больше 68 баллов, то в 2010 году нижняя граница группы составила 74 балла. Сократилась дифференциация регионов по качеству управления, а также количество регионов, не соблюдающих требования бюджетного законодательства, с 15 до 12.
13 субъектов РФ продолжают управлять региональными финансами на высоком уровне (Владимирская, Липецкая, Оренбургская, Ярославская, Воронежская, Астраханская, Омская, Калининградская, Челябинская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Краснодарский край и Чувашская Республика). К ним добавилось девять регионов (Алтайский край, Ростовская, Новгородская, Брянская, Ульяновская, Тамбовская области, республики Алтай, Карелия, Адыгея), которым по итогам 2009 года была присвоена II степень качества. 12 регионов обеспечили улучшение значений индикаторов и перешли из третьей во вторую группу.
Стоит отметить, что в зависимости от направлений оценки существенно изменяются субъекты РФ, получившие максимальные и минимальные баллы по оцениваемому направлению. Так, по качеству бюджетного планирования регионами-лидерами являются Тверская и Брянская области, Республика Карелия, а аутсайдерами — Камчатский край, Республика Калмыкия, Магаданская область. По качеству исполнения бюджета лидеры — Республика Алтай, Ханты-Мансийский АО, Новосибирская область, отстающие — Чеченская Республика, Тверская область, Санкт-Петербург. Наилучшее качество управления долговыми обязательствами отмечается в Ростовской, Псковской, Новосибирской областях, низкое — в Московской, Вологодской, Томской областях. Финансовые взаимоотношения с муниципальными образованиями оцениваются на высоком уровне в Алтайском крае, Тульской области и Республике Алтай, на низком — в Новосибирской области, Республике Ингушетия, Ненецком автономном округе. По качеству управления государственной собственностью и оказания государственных услуг наибольшую оценку получили Тюменская область, республики Татарстан и Башкортостан, а наименьшую — Москва, Карачаево-Черкесская Республика и Республика Северная Осетия. Наибольшей прозрачностью бюджетный процесс характеризуется в Чувашской Республике, Владимирской и Тамбовской областях, а наиболее закрытый бюджетный процесс наблюдается в республиках Северо-Кавказского федерального округа (Чеченская и Карачаево-Черкесская республики, Республика Ингушетия).
По направлению соблюдения требований бюджетного законодательства мониторинг осуществляется в отношении объема внутренних и внешних заимствований, предельного объема государственного долга и расходов на его обслуживание, размеру дефицита, расходов на содержание органов государственной власти субъекта РФ, соблюдения условий соглашений о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета, установления единых и (или) дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от НДФЛ и осуществления органами государственной власти субъекта РФ бюджетных полномочий органов местного самоуправления, осуществления операций с целевыми межбюджетными трансфертами на лицевых счетах в территориальных органах Федерального казначейства.
Недостатки в управлении региональными финансами
По итогам 2010 года нарушения бюджетного законодательства выявлены по пяти направлениям:
1) Костромской областью и Чукотским автономным округом превышен предельный объем дефицита бюджета;
2) Карачаево-Черкесская Республика, республики Ингушетия и Дагестан не выполнили соглашения, подписанные с Минфином России, по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступления доходов;
3) семь финансовых органов субъектов РФ осуществляли отдельные полномочия по организации исполнения бюджетов муниципальных образований (Костромская и Тюменская области, Красноярский край, республики Татарстан, Дагестан, Якутия, Чеченская Республика);
4) Республика Тыва и Орловская область не установили в соответствии с Бюджетным кодексом единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от НДФЛ;
5) два региона превысили установленный норматив формирования расходов на содержание органов государственной власти субъекта РФ (Республика Ингушетия, Пензенская область).
Рис. 2
В целом по регионам основные недостатки в управлении региональными финансами следующие.
-
Сохраняется недостаточно высокий объем расходов бюджетов, формируемых в рамках программ (долгосрочных, ведомственных и других региональных целевых программ), который в среднем по стране составляет 34 % (в 2009 г. — 27 %) (см. рис. 2). Учитывая, что в качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления принят программно-целевой принцип организации их деятельности, а осуществляемые расходы должны соответствовать долгосрочным целям социально-экономического развития и индикаторам их достижения, необходимо активизировать работу регионов в данном направлении. Только в 24 регионах более половины расходов формируется по программам и лишь в трех (в Республике Карелия, Тверской и Пензенской областях) этот показатель превышает 80 %. В таких субъектах, как Архангельская, Новосибирская, Костромская области, Хабаровский, Камчатский и Забайкальский края, Республика Северная Осетия и Карачаево-Черкесская Республика, удельный вес программных расходов ничтожно мал и составляет менее 0,5 %.
-
Только четверть расходов бюджетов субъектов РФ осуществляется в соответствии с государственным заданием (в 2009 г. — 16 %). В то же время положительной тенденцией является принятие в 79 регионах нормативных правовых актов, в соответствии с которыми формируются государственные задания на предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам. Указанные акты отсутствуют только в Чеченской Республике, Республике Ингушетия, Ивановской области и Чукотском автономном округе.
-
Многие субъекты РФ продолжают практику утверждения и реализации законов о бюджете на один год. По сравнению с 2009 годом их количество снизилось на два и составило 40 регионов, что затрудняет проведение на их территории предсказуемой и ответственной бюджетной политики. При этом во многих субъектах РФ декларирован трехлетний период бюджетного планирования, однако отдельные регионы не устанавливают в законах о бюджетном процессе конкретного срока, на который составляется и утверждается бюджет, поэтому решение о горизонте бюджетного планирования принимается ежегодно.
-
В некоторых регионах приняли нормы, в соответствии с которыми параметры планового периода утрачивают силу при определенном отклонении ожидаемых доходов текущего года от утвержденного, тем самым заранее оговаривая пути трансформации трехлетнего бюджета в однолетний. Нередко условия перехода к однолетнему бюджету имеют очень высокую вероятность исполнения, например отклонение объема прогнозируемых поступлений более чем на 5 % от плана. Весьма распространена практика, когда параметры планового периода не признаются утратившими силу, а просто не корректируются при многократном внесении изменений в бюджет текущего года. Таким образом, при всех различиях в определении срока составления и исполнения бюджета объединяющим моментом для большинства субъектов РФ выступает практическая неприменимость утверждаемых параметров планового периода. Параметры планового периода на сегодняшний день выступают только индикаторами будущих бюджетных назначений, а не твердыми утвержденными проектировками, которые могут измениться лишь в ограниченном перечне случаев.
-
Сохраняется высокий уровень долговой нагрузки региональных бюджетов (в среднем 22 % доходов, при этом в Астраханской, Московской, Калужской, Костромской, Волгоградской областях и Республике Мордовия более 50 %). Многие регионы не достаточно эффективно осуществляют долговую политику. В десяти субъектах РФ имеется просроченная задолженность по долговым обязательствам, сроки погашения значительных сумм государственного долга увеличивают риски ликвидности бюджета. Финансовым органам регионов целесообразно осуществлять постоянный мониторинг долговой нагрузки на региональные и местные бюджеты, а также разработать мероприятия по повышению эффективности управления государственным долгом, включая мероприятия по управлению обязательствами государственных и муниципальных унитарных предприятий. Региональные власти должны более взвешенно подходить к вопросу предоставления государственных гарантий в целях минимизации рисков выплат по ним.
-
В вопросе обеспечения финансовой автономии муниципальных образований не малую роль играют выбранные органами власти субъектов РФ механизмы межбюджетных отношений. Действующие инструменты межбюджетного регулирования могут быть использованы регионами как для расширения, так и для ограничения финансовой автономии местных властей. Действия органов государственной власти субъектов наглядно характеризуют соотношение обусловленных и необусловленных межбюджетных трансфертов в структуре финансовой помощи (увеличение доли дотаций при прочих равных условиях расширяет финансовую автономию, расширение использования целевых трансфертов — сужает). В целом по Российской Федерации субсидии в 1,1 раза превышают объем дотаций, то есть их значение практически равнозначно. При этом политика отдельных субъектов РФ в этом отношении крайне различается. Так, отношение субсидий к дотациям составляет от 0,1 до 10 раз и более, в 16 субъектах РФ субсидии в два раза и более превышают объем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (см. рис. 3).
В этой связи на региональном уровне в целях обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления по определению направлений использования средств местных бюджетов необходимо повысить значимость выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований по сравнению с субсидированием с одновременным повышением ответственности за выполнение показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.
-
Сохраняется низкая эффективность управления финансовыми вложениями (в среднем прибыль составляет 4 % от балансовой стоимости акций).
-
Значительная часть налогов недопоступает в региональные бюджеты, что вызвано действием установленных налоговых льгот (см. рис. 4). В настоящее время каждый третий рубль по региональным налогам в соответствии с законодательством субъектов РФ льготный. Аналогичная ситуация складывается и в отношении местных налогов. В этой связи органы государственной власти субъектов и органы местного самоуправления должны принять нормативные правовые акты, устанавливающие порядок проведения ежегодной оценки эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот и ставок налогов, что будет способствовать их оптимизации. Такие акты отсутствуют в 20 субъектах РФ.
-
Во многих субъектах РФ не приняты нормативные правовые акты, устанавливающие:
- порядок определения приоритетных направлений софинансирования расходных обязательств муниципальных образований и утверждение их перечня на срок не менее трех лет;
- порядок конкурсного распределения принимаемых расходных обязательств;
- порядок оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета и формирование их ежегодного рейтинга.
Положительные моменты
Следует отметить положительные моменты, выявленные при проведении оценки. Повысилась точность прогнозирования доходов бюджетов субъектов РФ. Так, в Тульской, Рязанской областях, Камчатском крае, Республике Тыва отклонение фактических доходов от первоначально утвержденного уровня составило менее 2 % (см. рис. 5).
-
До 82 возросло количество субъектов РФ, осуществляющих разработку, реализацию и мониторинг эффективности реализации ведомственных и долгосрочных программ.
-
Уже в 37 регионах (в 2009 г. — в 5) действуют интернет-порталы оказания государственных услуг субъекта РФ, на которых содержится не только информация о их предоставлении, но и имеется возможность получить услуги в электронном виде.
-
На официальных сайтах практически всех регионов размещаются информация о целевых программах, фактически достигнутых в ходе их реализации результатах, а также о соответствии целей и задач этих программ стратегии либо программе социально-экономического развития региона, доклады о результатах деятельности финансового органа и отчеты об исполнении регионального бюджета.
-
Снижается объем просроченной кредиторской задолженности, который составляет 0,4 % расходов бюджетов субъектов РФ (см. рис. 6). При этом полностью отсутствует просроченная кредиторская задолженность по заработной плате.
-
Более чем в 70 регионах приняты нормативные правовые акты, устанавливающие стандарты (требования к качеству) и нормативы финансовых затрат предоставления государственных услуг в сферах образования, социального обеспечения, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта.
-
Увеличивается количество регионов (до 77), в которых проводятся публичные слушания по проекту бюджета субъекта РФ и отчета о его исполнении.
Конкурс программ
В дальнейшем целесообразно совершенствование порядка мониторинга и оценки качества управления региональными финансами. Так, в настоящее время субъект РФ, допускающий нарушения требований бюджетного законодательства, может получить вторую степень качества, то есть попасть в группу «середняков». В то же время несоблюдение требований Бюджетного кодекса является индикатором ненадлежащего качества управления общественными финансами. Изменение федерального законодательства также предопределяет необходимость внесения изменений в порядок. Например, вступление в силу с 1 января 2011 года Закона №
Помимо описанного инструмента стимулирования регионов к повышению эффективности управления общественными финансами Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 года было предусмотрено создание финансовых стимулов для регионов путем предоставления субсидий на конкурсной основе, что обеспечит повышение качества и результативности принимаемых региональных программ. С целью методологического обеспечения разработки и реализации региональных и муниципальных программ, повышения эффективности бюджетных расходов Минфином России совместно с Минэкономразвития России 29 декабря 2010 г. был издан приказ № 194н/701, установивший рекомендации для органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по принятию соответствующих программ.
В соответствии с рекомендациями принимаемые программы должны содержать описание текущей ситуации и существующих проблем в области повышения эффективности бюджетных расходов, устанавливать ее цели и задачи и вытекающий из них перечень мероприятий по основным направлениям реализации программы, а также ожидаемые результаты реализации программы. Рекомендациями определены несколько основных направлений реализации программы: внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления; обеспечение сбалансированности и устойчивости региональных и местных бюджетов; развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг (реструктуризация бюджетного сектора); повышение эффективности распределения бюджетных средств; оптимизация функций государственного и муниципального управления, повышение эффективности их обеспечения; реализация мероприятий по сокращению бюджетных расходов на исполнение отдельных расходных обязательств; реформирование государственного (муниципального) финансового контроля и развитие внутреннего контроля; внедрение мероприятий по повышению энергетической эффективности; развитие информационной системы управления государственными (муниципальными) финансами, способствующей повышению прозрачности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В продолжение логики рекомендаций отбор регионов на получение субсидий из федерального бюджета будет осуществляться на основе индикаторов по соответствующим направлениям. Так, по направлениям «внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти, реструктуризация бюджетного сектора и повышение эффективности бюджетных расходов на местном уровне» используется четыре показателя по каждой группе, «оптимизация функций государственного и муниципального управления, повышение эффективности их обеспечения» — три показателя, «развитие информационной системы управления государственными (муниципальными) финансами» — пять показателей. Наиболее весомые направления «обеспечение сбалансированности и устойчивости региональных и местных бюджетов и повышение эффективности распределения бюджетных средств» предусматривают оценку по 11 и 14 показателям соответственно (приказ Минфина России от 29 июня 2011 г. № 73н).
При этом по каждому индикатору субъекту РФ присваивается от 0 до 5 баллов в зависимости от установленного значения и фактически достигнутого. К сумме набранных баллов по фактически достигнутому уровню для определения сводного балла применяется коэффициент в размере 0,4, а для суммы баллов по динамике коэффициент составляет 0,6. Повышенный коэффициент в части динамики введен с целью «увеличения шансов» на получение субсидий регионов с изначально низким уровнем, но активно проводящих мероприятия по реформированию общественных финансов. По сводному показателю субъекты РФ ранжируются от максимального к минимальному. Соответственно регион, набравший максимальное количество баллов, занимает первое место в рейтинге.
Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. № 1203 определено, что субсидии предоставляются бюджетам не более 15 субъектов РФ, удовлетворяющих условиям их предоставления, в том числе таким, как отсутствие просроченной задолженность по долговым обязательствам, просроченной кредиторской задолженности по расходам бюджета субъекта РФ (не превышает 1 % годовых расходов бюджета субъекта РФ); недополученные доходы по региональным налогам в результате действия налоговых льгот, установленных региональным законодательством (не более 5 % налоговых доходов бюджета субъекта РФ). В настоящее время в более чем 80 % регионов реализуются указанные программы, при этом заявки на участие в конкурсе подали более половины субъектов РФ.
В федеральном бюджете на
Субсидии будут предоставлены регионам после заключения с Минфином России соглашений об их предоставлении, утвержденных приказом Минфина России от 10 июня 2011 г. № 219, в соответствии с которым регион обеспечивает реализацию региональной программы повышения эффективности бюджетных расходов и достижение целевого показателя эффективности (результативности) использования субсидии (выполнение не менее чем на 90 % запланированных мероприятий региональной программы), а также не осуществляет расходование субсидии на погашение просроченной кредиторской задолженности, обслуживание и погашение долговых обязательств и кредиторской задолженности, развитие социальной инфраструктуры и другие мероприятия, непосредственно не относящиеся к реализации региональной программы повышения эффективности бюджетных расходов.
Таким образом, указанные финансовые и нефинансовые механизмы стимулирования региональных и местных властей к внедрению передовых технологий в управление общественными финансами позволяют поддерживать набранный темп реформ на всех уровнях власти, что обеспечит достижение поставленных перед государством целей.
