Как сбалансировать бюджет

Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам провел 16 апреля расширенное заседание на тему «О проекте постановления Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».

Обеспечение устойчивости экономики

В проекте постановления сказано, что важнейшей задачей бюджетной политики на 2013–2015 годы остается обеспечение общей макроэкономической устойчивости российской экономики и бюджетной сбалансированности. В связи с этим требуется законодательно закрепить механизм использования дополнительных нефтегазовых доходов и условия формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Решение этих задач напрямую связано с повышением эффективности бюджетных расходов, увеличением налоговых и неналоговых доходов (в том числе за счет повышения собираемости налогов, акцизов на алкогольную и табачную продукцию), проведением ответственной долговой политики. Большое значение приобретает финансирование государственных и муниципальных услуг, направленное на конечный результат. Особое внимание следует уделить разработке новых эффективных механизмов осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд. Это потребует принятия закона о федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг. Жесткий контроль за оптимальным соотношением цены и качества будет способствовать ликвидации коррупции при расходовании бюджетных средств. Несмотря на улучшение экономической ситуации в стране, существующие риски требуют усиления роли бюджетной политики в построении новой экономики с конкурентоспособной промышленностью, развитой сферой услуг, эффективным сельским хозяйством и благоприятным инвестиционным климатом.

Переход с 2013 года на программно-целевые методы финансирования потребует изменения бюджетной классификации. Необходимым условием проведения реальной модернизации российской экономики является повышение качества человеческого капитала. При этом финансирование его развития должно предусматривать не только повышение заработной платы в образовании и здравоохранении, но и рост эффективности данных сфер, обеспечение доступа населения к качественным услугам. В целях гарантии макроэкономической стабильности российской экономики в долгосрочном периоде необходимо проведение пенсионной реформы, которая позволила бы сократить использование средств федерального бюджета на покрытие дефицита Пенсионного фонда.

Рост экономики замедлится

Формирование концепции федерального бюджета невозможно без экономического прогноза. Этой теме была посвящена пресс-конференция «Перспективы исполнения шестилетнего бюджета России», которая состоялась в РИА «Новости» 23 апреля. Существуют определенные рамки бюджетной политики, которые были озвучены В. В. Путиным и Минфином России в разное время. Во-первых, к 2015 году необходимо выйти на бездефицитный бюджет и возобновить накопление резервов. Во-вторых, нельзя повышать налоговую нагрузку выше ранее объявленных пределов. И в-третьих, нужно обеспечить выполнение всех принятых расходных обязательств.

По прогнозам Минэкономразвития России, возможны два сценария. Либо бюджет останется бездефицитным, но при этом сократится его расходная часть, либо выполняются все бюджетные обязательства, но присутствует небольшой дефицит. Эксперты научно-исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ) попытались ответить на вопрос, при каких условиях удастся не выйти за оговоренные рамки бюджетной политики и выполнить все заявленные обязательства.

Директор по макроэкономическим исследованиям НИУ ВШЭ С. В. Алексашенко сказал, что некоторое увеличение темпа роста российской экономики в начале 2012 года никого не должно вводить в заблуждение. Это ускорение объясняется действием трех краткосрочных разовых факторов, которые не сохранят свое влияние до конца года. Речь идет о дополнительном рабочем дне февраля (високосный год), статистическом скачке инвестиций (в начале 2011 года они существенно упали из-за повышения социального налога) и изменении порядка финансирования расходов федерального бюджета (за I квартал 2012 года было профинансировано 24,4 % запланированных расходов). Трехлетний цикл роста российской экономики с опорой на фактор запасов закачивается. Скорее всего этот фактор исчерпает себя уже в текущем году. В дальнейшем прогнозируется постепенное замедление темпов роста. Такой показатель, как внешняя конъюнктура, тоже не является благоприятным. В еврозоне началась рецессия, и дальнейшее ухудшение ситуации эксперты считают вполне вероятным. Получается, что устойчивость российского бюджета при условии выполнения всех данных ранее обещаний гарантируется исключительно постоянным ростом цен на нефть.

Факторы роста

Директор Института «Центр развития» НИУ ВШЭ Н. В. Акиндинова отметила, что в нынешнем году происходит рост зависимости федерального бюджета от цен на нефть. По подсчетам экспертов НИУ ВШЭ, для того чтобы остаться в заявленных рамках бюджетной политики, необходимо среднегодовой рост цен в 2012–2018 годах удержать на уровне 8–9 долл. за баррель. Однако внимательное изучение ситуации на нефтяном рынке не позволяет на это надеяться. Высокие цены на нефть, которые наблюдаются в последнее время, способствуют не только сдерживанию ее потребления, но и росту производства. Этот рост происходит во всем мире, в том числе и за пределами ОПЕК. Таким образом, большинство мировых экспертов сходятся во мнении, что цены на нефть в ближайшие годы останутся стабильными. Более высокими они могут быть только в сценариях, предусматривающих резкое обострение политической ситуации на Ближнем Востоке (вокруг Ирана). В целом рост цен на нефть не является реалистичным, и надо искать другие способы, чтобы сбалансировать бюджет.

Если предположить, что произойдет ускорение темпов роста ВВП до 4,5 %, это позволит решить некоторые проблемы. В частности, удастся снизить нагрузку на бюджет программы вооружений, которая зафиксирована в номинальном выражении. Но другие проблемы сохранятся. Так, обязательства, привязанные к динамике средней заработной платы, тоже станут расти быстрее. Также будет снижаться доля нефтегазовых доходов относительно ВВП. В результате импортозамещения хуже станет динамика налогов на импорт. Таким образом, рост ВВП существенно ситуацию не изменит.

Если рассчитать баланс бюджета при стабильных и умеренных ценах на нефть, то ожидается его устойчивый дефицит в размере 2–2,5 % и постепенное затухание темпов роста ВВП. Эксперты НИУ ВШЭ сделали вывод, что для решения всех поставленных задач необходимы серьезные преобразования. А именно реформа в бюджетной сфере — в силовых структурах, образовании, здравоохранении. Необходимо сокращение численности сотрудников в этих отраслях при одновременном повышении заработков и улучшении качества работы. Также важным фактором является борьба с коррупцией. По подсчетам экспертов НИУ ВШЭ, до 20 % расходов в сфере государственных закупок являются неэффективными. Кроме того, нужно обеспечить снижение части субсидий, которые предоставляются в рыночных секторах экономики. Они должны носить срочный характер и предоставляться с условием постепенного перехода на самоокупаемость. Также было отмечено, что важнейшим фактором, обеспечивающим сбалансированность бюджета в перспективе, является пенсионная реформа. Нетрудно заметить, что многие из предлагаемых реформ фигурируют в проекте постановления Совета Федерации по формированию концепции федерального бюджета.

По мнению С. В. Алексашенко, возможным, но маловероятным фактором, который позволит решить бюджетные проблемы, является появление новых, неожиданных механизмов роста экономики, о которых еще ничего не известно. Такой сценарий не исключается, но описать и предсказать его невозможно.