Местные бюджеты в посткризисный период

В течение ряда лет в АСДГ проводится ежегодный анализ бюджетов муниципальных образований. Его цель — выявление динамики изменения доходов и расходов бюджетов, их структуры и факторов, влияющих на эти изменения. Последний анализ был проведен по данным отчетов муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока за 2011 год и утвержденных бюджетов на 2012 год. Подробности — в статье.
Роальд Владимирович БАБУН, вице-президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ)

Особенности анализа

Исходная информация для анализа была получена исполнительной дирекцией АСДГ от администраций муниципальных образований. Всего была пред­ставлена информация по 106 муниципальным обра­зованиям, в числе которых 70 городских округов, 15 городских поселений и 21 муниципальный район. С аналитической информацией можно ознакомиться на сайте АСДГ www.asdg.ru. В статье приводятся результаты анализа по укрупненному кругу показателей для городских округов и муниципальных районов (91 муниципальное образование). При этом 70 городских округов были разделены на 5 групп в зависимости от численности населения: свыше 500 тыс. — 10, от 200 до 500 тыс. — 8; от 100 до 200 тыс. — 13; от 50 до 100 тыс. — 12 и менее 50 тыс. — 27.

Кроме того, был проведен анализ доходов бюджетов за период с 2008 по 2012 год, что позволило отследить длительные тенденции их изменения в кризисный и посткризисный периоды. Для такого анализа удалось получить исходную информацию за четыре последних года по 29 муниципальным образованиям, из них за пять лет — по 18.

Особенностью настоящего анализа явилась также сложность сопоставления показателей 2011 и 2012 годов из-за изменения с 1 января 2012 года системы финансирования здравоохранения и перевода его в расходные обязательства субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». При этом некоторые субъекты РФ Сибири и Дальнего Востока исполнили данный закон в полном объеме и перевели всю сеть муниципальных учреждений здравоохранения в свою собственность, сократив доходы и расходы местных бюджетов. Однако большинство субъектов РФ использовали предусмотренное данным законом право и возвратили полученные полномочия органам местного самоуправления в качестве государственных полномочий, вследствие чего там не произошло уменьшения расходов местных бюджетов, а в доходах появились дополнительные субвенции на здравоохранение. Все это делает структуру доходов и расходов бюджетов 2011 и 2012 годов трудносопоставимой.

Изменение доходов...

Суммарные доходы бюджетов в 2012 году по сравнению с 2011-м снижаются почти у всех муниципальных образований, кроме десяти. В 33 муниципальных образованиях снижение доходов составит более 20 %, в том числе в 17 муниципальных образованиях более 30 %. Снижение происходит в основном за счет резкого сокращения безвозмездных поступлений и в меньшей степени за счет снижения собственных налоговых и неналоговых доходов. (Результаты изменения доходов бюджетов в 2012 году по отношению к 2011 году представлены в табл. 1.)

Таблица 1

Направления расходов	Количество муниципальных образований			Доля муниципальных образований, увеличивших доходы в 2012 г. к 2011 г., %
	Всего	В том числе
		с увеличением доходов	с уменьшением доходов
Всего доходов	91	10	81	11
Налоговые и неналоговые доходы	91	28	63	31
НДФЛ	91	31	60	34
Имущественные доходы	91	47	44	52
в т. ч. земельный налог	91	47	44	52
Безвозмездные поступления	91	18	73	20
в т. ч. субвенции	89	72	17	81

В структуре доходов самым крупным источником остается НДФЛ. Доля имущественных доходов свыше 20 % отмечается только в городах с населением более 100 тыс., а менее 10 % — в северных и малых городах, где земля дешевле, а также в муниципальных районах. Удельный вес субвенций в общей сумме доходов бюджетов в 2012 году повсеместно увеличивается за небольшим исключением. В нескольких муниципальных образованиях доля субвенций в общих доходах бюджетов в 2012 году превысит 50 %. Это означает, что более половины их доходов будет направлено не на решение вопросов местного значения, а на исполнение государственных полномочий. Тем самым органы местного самоуправления по сути превращаются в структуры для исполнения государственных функций, что явно ненормально.

Многие субъекты РФ частично компенсировали снижение дотаций и субсидий поступлениями в местные бюджеты по дополнительным нормативам отчислений от региональных и от долей федеральных налогов, что можно только приветствовать. Такие поступления по НДФЛ будут получать в 2012 году 63 муниципальных образования. 21 муниципальное образование получает долю платежей от налога, взимаемого по упрощенной системе налогообложения. Реже используются для этой цели другие налоги: транспортный налог (девять муниципальных образований), налог на прибыль организаций (десять), налог на добычу полезных ископаемых (пять), налог на имущество организаций (два).

...и расходов

Ожидаемое снижение доходов бюджетов в 2012 году естественно влечет за собой сокращение расходов. (Результаты изменения расходов бюджетов в 2012 году по отношению к 2011 году представлены в табл. 2.) Увеличение расходов в 2012 году планируется только в 19 муниципальных образованиях (21 %), снижение — в 72. В 14 муниципальных образованиях снижение расходов составит более 30 %.

Таблица 2

Направления расходов	Количество муниципальных образований			Доля муниципальных образований, увеличивших расходы в 2012 г. к 2011 г., %
	Всего	В том числе
		с увеличением расходов	с уменьшением расходов
Всего расходов	91	19	72	21
ЖКХ	91	15	76	16
Образование	91	57	34	62
Здравоохранение	91	12	79	12
Социальная политика	91	54	37	59
Капитальные вложения	91	13	78	14

Больше всего снижаются расходы в сфере ЖКХ. В 29 муниципальных образованиях снижение расходов на ЖКХ в 2012 году составит более 50 %. Это может иметь серьезные последствия для систем жизнеобеспечения территорий. Капитальные вложения в большинстве муниципальных образований (78) в 2012 году уменьшатся. Соответственно снизится их удельный вес в общих расходах бюджетов. В восьми муниципальных образованиях в 2012 году они вообще не предусмотрены. Наибольший удельный вес в расходах бюджетов подавляющего большинства городов и районов занимают расходы на образование, их рост в структуре расходов отмечен в 82 из 91 муниципального образования.

38 муниципальных образований (42 % от общего числа) исполнили свои бюджеты за 2011 год с дефицитом и 53 — с профицитом. Профицит, как правило, образуется в связи с изысканием в течение года дополнительных источников доходов. На 2012 год почти все муниципальные образования утвердили свои бюджеты с дефицитом и лишь четыре небольших муниципальных образования (Бердск, Солнечный, Татарск и Елизовский район) — с профицитом. Возможно, это было сделано в связи с необходимостью погашения образовавшегося ранее муниципального долга. Несколько муниципальных образований утвердили бюджеты на 2012 год с превышением предельного уровня дефицита, предусмотренного Бюджетным кодексом (10 %), в том числе у восьми муниципальных образований дефицит превышает 20 %. Исполнение расходов бюджета в 2012 году в этих муниципальных образованиях будет затруднено.

Длительные тенденции изменения доходов

Для выявления длительных тенденций изменения доходов местных бюджетов был проведен анализ их динамики и структуры для тех муниципальных образований (29 за четыре последних года, в том числе 18 за пять лет), по которым удалось получить необходимую информацию. В доходах были рассмотрены только укрупненные комплексные статьи — налоговые и неналоговые доходы и безвозмездные поступления, в том числе субвенции.

Таблица 3

Показатели	2009 к 2008		2010 к 2009		2011 к 2010		2012 к 2011
	+	−	+	−	+	−	+	−
Доходы, всего	7	11	21	8	25	4	3	26
Налоговые и неналоговые доходы	9	19	28	1	22	7	6	23
Безвозмездные поступления	11	7	16	12	23	6	7	22
В т. ч. субвенции	15	2	21	7	23	5	18	10
Удельный вес безвозмездных поступлений в доходах	13	5	10	18	22	8	13	16
Удельный вес субвенций	14	3	14	14	16	22	24	4

Примечание. В отдельных случаях сумма цифр + и − оказалась меньше 29 или 18 из-за получения неполных данных от некоторых муниципальных образований

Сводная информация о количестве муниципальных образований, по которым были выявлены долгосрочные тенденции изменения отдельных показателей: рост (+), снижение (−), представлена в табл. 3. Из данной таблицы видно, что в кризисном 2009 году резко снижались суммарные доходы бюджетов, а также их собственные налоговые и неналоговые доходы. В 2010 и 2011 годах, когда страна выходила из кризиса, доходы возрастали, однако прогнозируется их новое снижение в 2012 году. Наиболее успешным был 2011 год, в котором в подавляющем большинстве муниципальных образований возрастали все виды доходов. Размеры безвозмездных поступлений в большинстве муниципальных образований возрастали в период 2009−2011 годов. Однако в 2012 году прогнозируется их резкое снижение. Размеры субвенций в период 2009−2011 годов также возрастали, а в прогнозе 2012 года предусмотрен их рост в тех муниципальных образованиях, которым субъекты РФ возвратили полномочия в сфере здравоохранения, и снижение у остальных. Соответственно менялся удельный вес субвенций в общих доходах бюджетов.

Общие выводы

1 После относительно благоприятных посткризисных 2010 и 2011 годов объемы доходов местных бюджетов в 2012 году существенно снижаются, что связано с изменением общей экономической ситуации в государстве. Суммарные доходы бюджетов в 2012 году в сравнении с 2011 годом снижаются в 93 из 106 муниципальных образований (87,7 %). Собственные налоговые и неналоговые доходы снижаются в 69 муниципальных образованиях (65,1 %), а объемы безвозмездных поступлений из бюджетов других уровней — в 87 муниципальных образованиях (82 %). Таким образом, основные потери доходов местных бюджетов в 2012 году связаны со снижением безвозмездных поступлений.

2 В структуре безвозмездных поступлений в 2012 году снижается удельный вес дотаций и субсидий и увеличивается удельный вес субвенций на финансирование исполнения отдельных государственных полномочий.

3 Снижение доходов местных бюджетов в 2012 году неизбежно повлекло за собой сокращение расходов. В 2012 году предусмотрено сокращение расходов в 81 муниципальном образовании (76,4 %). Значительно сокращаются расходы на ЖКХ. Относительно стабильны расходы на образование и социальную политику.

4 Существенное влияние на структуру доходов и расходов местных бюджетов в 2012 году оказало изменение системы финансирования здравоохранения. Однако 59 (из 91) муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ сохранили свои полномочия в сфере здравоохранения (в качестве государственных) и сеть муниципальных учреждений, на что получают дополнительные субвенции из региональных бюджетов.

5 В 2012 году значительно сокращаются объемы капитальных вложений. В восьми муниципальных образованиях капитальные расходы в 2012 году вовсе не предусмотрены.

Общий вывод состоит в том, что 2012 год для большинства муниципальных образований будет в финансовом плане гораздо более сложным, чем 2010-й и 2011-й.