Муниципальный финансовый контроль

В статье рассматриваются место и роль финансового контроля в повышении эффективности бюджетных расходов на современном этапе с учетом положений Федерального закона № 83-ФЗ и проекта федерального закона, предусматрива­ющего внесение изменений в Бюджет­ный кодекс. Дмитрий Анатольевич ЯКОВЕНКО, руководитель управления финансового контроля департамента финансов администрации г. о. Самара, профессор

Нормативная неурегулированность

Современный этап развития Российской Федерации характеризуется тенденциями укрепления государственной и муниципальной власти, повышения роли государства в системе управления экономикой, усиления борьбы с коррупцией и правонарушениями в экономической сфере. В этой связи объективно возрастает значение и роль государственного и муниципального финансового контроля.

Финансовый контроль, в отличие от других видов контроля (экологического, санитарного, административного и др.), связан с использованием стоимостных категорий. Предметом проверок, как правило, выступают такие финансовые (стоимостные) показатели, как доходы, себестоимость, издержки обращения, отчисления на различные цели и в фонды. Объектом финансового контроля являются денежные, распределительные процессы при формировании и использовании финансовых ресурсов.

Серьезной проблемой, с которой сталкивались работники бюджетной сферы до настоящего времени, была нормативная непроработанность методологических основ осуществления финансового контроля на федеральном уровне. К основным пробелам законодательства можно отнести отсутствие наказания за многие виды бюджетных правонарушений, отсутствие закрепленных в федеральном законодательстве прав публично-правовых образований осуществлять контроль за использованием бюджетных средств в негосударственном (немуниципальном) секторе экономики и др. В настоящее время Государственной думой в первом чтении принят проект федерального закона № 116783-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». Проект закона, в частности, определяет виды и методы финансового контроля, основания для привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства, расширяет круг субъектов, подлежащих финансовому контролю со стороны специализированных органов публично-правовых образований, конкретизирует полномочия органов, осуществляющих финансовый контроль, в том числе по наложению (применению) административных наказаний. Все это вселяет надежду на то, что эффективность финансового контроля будет со временем повышаться.

Вместе с тем ряд имеющихся пробелов и просчетов законодателя в нормативно-правовом обеспечении финансового контроля на современном этапе не позволяет в полной мере осуществлять эффективную работу органов финконтроля. Принятый 3 ноября 2006 года Закон № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» обозначил направления реформирования финансов общественного сектора, в частности:

в п. 2–4 ст. 3 появилось понятие недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепляемого за учреждением. Это имущество должно находиться на обособленном учете в установленном порядке (п. 5 ст. 3). Данным имуществом учреждение не вправе распоряжаться без согласия учредителя. Под особо ценным движимым имуществом закон понимает имущество, без которого осуществление учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено (п. 3 ст. 3);

учредитель устанавливает задания учреждению в соответствии с его уставной деятельностью (п. 2 ст. 4) и осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов, связанных с содержанием недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, а также финансовое обеспечение развития учреждения (п. 3 ст. 4). В части 3 ст. 4 Закона № 174-ФЗ установлено, что «в случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется». А как поступить, если учреждение использует часть имущества в целях оказания платных услуг? Ведь исходя из общих принципов учета, в калькуляцию, а затем и в состав затрат должны входить все расходы, включая расходы на имущество, используемое в процессе оказания услуг. Следовательно, и коммунальные услуги, и амортизация, и налоги на землю и имущество в долевом соотношении должны быть исключены из финансирования за счет средств бюджета. Но где нормативно прописан этот механизм? В результате мы находимся в ситуации, при которой цель, поставленная законодателем при принятии законов № 174-ФЗ и 83-ФЗ и заключавшаяся в том, что их реализация должна привести к снижению расходов в бюджетном секторе экономики, не достигается.

Новые законы — старые проблемы

• В большинстве регионов страны в период с 2006 по 2010 год реформирование учреждений забуксовало. В результате 8 мая 2010 года был принят Закон № 83-ФЗ. Появилось еще два вида (типа) учреждений — бюджетные и казенные. Ряд положений, закрепленных в Законе № 174-ФЗ, перешло в Закон № 83-ФЗ:
• понятие особо ценного недвижимого имущества стало относиться и к бюджетным учреждениям;
• продублирована формула финансирования: финансовое обеспечение выполнения задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества (п. 6 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

Схожая норма закреплена в ст. 78.1 Бюджетного кодекса. В ней установлены два вида субсидий, которые могут быть выданы учреждениям на возмещение нормативных (нефактических!) затрат, связанных с оказанием в соответствии с заданием (муниципальным или государственным) услуг на иные цели. Но ни в одном нормативно-правовом акте не дается разъяснения, что понимает законодатель под «нормативными затратами». Ни одно отраслевое министерство не разработало нормативы этих затрат. А ведь это методология отраслевого учета. И без нее мы не можем эффективно провести контрольные мероприятия.

Приведу лишь один пример. Нормативы использования медицинских препаратов и материалов в стоматологии были последний раз утверждены приказом Минздрава СССР от 12 июня 1984 г. № 670. Многие из перечисленных в этом приказе материалов уже не используются. В результате при ревизиях медицинских учреждений выявляется тенденция, при которой нормы списания материалов и лекарств при лечении больного за счет бюджетных средств в два раза превышают нормы расходования, применяемые при лечении платных пациентов.

Нестандарт

Принятый 27 июля 2010 года Закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» хотя и регулирует прежде всего вопросы, связанные с деятельностью многофункциональных центров, но закрепляет такие важные понятия, как стандарты, регламенты и паспорта услуг. Мы понимаем, что услуга должна быть стандартной, а значит, и финансирование услуги должно осуществляться по единому, принятому на уровне Федерации, субъекта Федерации или местного самоуправления стандарту. Но где вы видели стандартный имущественный комплекс? Возьмем, например, образование. В одних школах имеются и стадионы, и бассейны, в других, построенных еще в XIX веке отсутствуют даже спортивные залы. В результате мы имеем субсидию на оказание услуг (включая так называемые нормативные затраты на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества) с варьированием цены на стандартную образовательную услугу в рамках одного муниципального образования в два и более раза. В предыдущие годы, когда мы имели сметное финансирование подведомственной сети по статьям бюджетной классификации, осуществлять контрольные процедуры было просто. Сейчас, когда субсидия идет одной строкой, как можно установить, что в одном случае разница в цене за услугу — это издержки имущественного комплекса, а в другом — коррупциогенный фактор?

Для разрешения этой ситуации, на мой взгляд, необходимо законодательно выбрать один из двух вариантов. Либо в законе дается точное понятие нормативных затрат — в этом случае, если, например, у какой-либо школы отсутствует достаточный имущественный комплекс для проведения уроков физкультуры в соответствии с федеральным стандартом, она должна получать дополнительные средства на аренду негосударственных (немуниципальных) спортивных сооружений по расценкам, действующим для конкретного микрорайона (внутри муниципального образования). Либо все расходы, связанные с содержанием имущественного комплекса, должны быть выведены за рамки субсидии на оказание услуг и отнесены на субсидию на иные цели.

Оценка исполнения госзадания

Другой проблемой, которая связана с внедрением государственного (муниципального) задания на услуги, является оценка его исполнения. В той же отрасли «Образование» мы имеем примеры формального подхода к разработке задания как на федеральном, так и на региональном уровне. В чем заключается этот формальный подход?

Задание формируется в рамках календарного года, то есть с 1 января по 31 декабря. Орган финансового контроля при проведении проверки исполнения задания обязан смотреть в том числе на то, достигнута ли цель, поставленная заданием, и соответствует ли качество оказанной услуги требованиям, установленным в задании. Но ведь федеральными образовательными стандартами установлен иной порядок оценки результата образовательного процесса: на уровне средней школы мы имеем возможность в январе увидеть только промежуточный результат работы исполнителя задания, а в высшей школе даже промежуточный результат будет известен только в феврале следующего года. Оценить же качество образовательной услуги возможно лишь после сдачи в школах ЕГЭ (при переводе учащихся в следующий класс), либо сдачи студентами летней сессии и переводе их на следующий курс, либо при выпуске из учебного заведения — в июле. В нынешней ситуации финансовый контроль не способен эффективно исполнять свои функции и оценивать результативность и эффективность использования бюджетных средств и имущества.

Ключевые показатели результативности и эффективности

Схожая проблема появилась у нас с внедрением программного финансирования. Любая программа рассчитана на исполнение в среднесрочной или долгосрочной перспективе. И все ключевые показатели результативности (КПР) и эффективности, которые должны быть достигнуты при реализации программы, в этой самой программе рассчитаны только с ориентиром на ее окончание. Таким образом, при проведении контрольного мероприятия, например, через год после начала реализации программы с учетом того, что финансирование по ней, как и субсидия, идет одной строкой в бюджетной классификации, с высокой долей достоверности возможно установить только одно правонарушение — нецелевое использование бюджетных средств. А если мы примем во внимание, что практически во все программы в течение их исполнения вносятся дополнения и изменения как в мероприятия, так и в размеры финансирования, но, как правило, не вносятся изменения в КПР без одновременного внедрения промежуточных показателей результативности и эффективности, в том числе по отдельным программным мероприятиям, без внедрения механизма обязательного пересмотра КПР при внесении любых изменений и дополнений в программы, то оно может привести к снижению эффективности контроля за расходованием бюджетных средств.

Примером может служить государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. № 446. Четырежды в нее вносились изменения. А ведь это глубоко интегрированная программа, увязанная с принятыми практически во всех субъектах РФ аналогичными региональными программами, в которые также неоднократно вносились изменения и дополнения.

Модернизация как путь к мошенничеству

Еще одна проблема, на которой хотелось бы остановиться, — внедрение передовых технологий в учетный процесс. Все знают, что если в частном секторе экономики распорядителем средств может быть одно лицо (руководитель), то в бюджетном секторе санкционирование расходов всегда требовало принятия решения двумя лицами (руководителем и главным бухгалтером). После внедрения электронной цифровой подписи мы столкнулись с ситуацией мошеннических действий бухгалтеров. Оказалось, что руководители учреждений не полностью понимают ту меру ответственности, которая заложена в этой подписи, и просто передают файл со своей электронной подписью бухгалтеру. В результате возможны операции по перечислению денежных средств на счета третьих лиц или на лицевые счета физических лиц, не имеющих трудовых отношений с учреждением.

Все эти примеры говорят о том, что как бюджетирование, ориентированное на результат (к которому мы можем отнести переход на задание на оказание услуг и переход на программное планирование и финансирование), так и внедрение любых передовых технологий требует серьезной детальной проработки на федеральном уровне. В противном случае мы можем иметь отрицательный эффект от внедрения.