В ближайшие годы субъектам РФ придется проделать значительный объем работы, необходимый для перехода на программные принципы формирования бюджетов. Директор департамента экономики и финансов правительства РФ Валерий Сидоренко, чье интервью публикует журнал «Бюджет», уверен, что те препятствия, с которыми столкнулась на этом пути Федерация, на региональном уровне важно преодолеть с первой попытки. Сайт www.bujet.ru публикует основные высказывания В. Сидоренко по вопросам программного бюджета.
Президент России в недавнем послании Федеральному собранию поручил обеспечить внесение в законодательство изменений, предусматривающих обязательный переход бюджетов субъектов РФ на программный принцип формирования начиная с 2016 года. Кроме того, он отметил необходимость установления персональной ответственности руководителей федеральных и региональных органов исполнительной власти за достижение планируемых в программах результатов.
Предполагается, что 2014 год будет посвящен подготовке соответствующей нормативно-правовой базы, а уже в 2015 году все регионы начнут разрабатывать программные бюджеты.
Субъектам Федерации для перехода на программный бюджет необходимо решить несколько задач. Очевидно, что нужны программы, которые бы охватывали подавляющую часть бюджетных расходов. В чем тут проблема? Прежде всего, в объемах финансирования этих программ. Они остаются неясными во многом из-за того, что крайне трудно спрогнозировать финансовую помощь из федерального бюджета. И я не рекомендовал бы рассчитывать в среднесрочной перспективе на рост объемов этой помощи.
Одна из ключевых методологических проблем — горизонт этих программ. С одной стороны, они должны быть длинными, потому что только так дадут эффект как в экономической, так и в политической плоскости. С другой стороны, спрогнозировать доходы крайне сложно. В этой связи, на мой взгляд, региональные программы целесообразно формировать не менее чем на пять лет, но и не длиннее горизонта
Вторая базовая проблема — увязка программ между собой и государственными программами РФ, а также отражение в них задач для муниципалитетов.
Методологической проблемой, проявившейся как на федеральном, так и на региональном уровне, является необходимость вписать в новую модель бюджетирования иные программные инструменты, а именно значительное количество уже принятых ФЦП и региональных программ. Для того чтобы создать стройную и понятную систему программного бюджета, регионам потребуется провести большую работу с уже действующими разрозненными документами программного характера.
Кроме того, одной из ключевых задач перехода на программный подход является проектное управление и персонификация задач и ответственности за их реализацию. Чтобы результат был понятен, необходимо для каждого направления иметь конкретного ответственного. Если же за подпрограмму отвечает один заместитель министра, а основной эффект дает реализация ФЦП, у которой может быть другой ответственный заместитель, мы получаем размывание ответственности.
Вторая методологическая проблема заключается в несоответствии мероприятий государственных программ целевым статьям бюджета. Ниже уровня подпрограмм в классификации расходов находятся так называемые направления расходов, которые абсолютно не соответствуют мероприятиям программы. Так что по своей сути федеральный бюджет можно назвать программным только до уровня подпрограмм, а ниже он перестает быть таковым и по-прежнему остается функциональным.
На федеральном уровне данную проблему преодолеть с первой попытки оказалось очень сложно. А вот на региональном уровне, считаю, нужно все делать сразу, потому что в дальнейшем будет тяжело что-либо менять. Это очень серьезная методологическая задача.
Для начала нужно, чтобы было понимание того, из чего состоит программа. Еще на самой ранней стадии, на этапе формирования госпрограмм, финансистам и отраслевикам, всем главным распорядителям бюджетных средств потребуется прийти к единому знаменателю, разобрать каждое мероприятие таким образом, чтобы оно затем смогло стать целевой статьей. Ни в коем случае нельзя допустить, чтобы впоследствии оказалось, что уже принятые программы не сходятся с классификацией.
Все это базовые проблемы, которые регионам предстоит решить для того, чтобы сформировать свой первый программный бюджет. Конечно, сходу сделать его идеальным очень сложно. Мировая практика, опыт стран, например Франции, Бразилии, которые переходили на программные бюджеты, говорят о том, что на это требуется
В действительности разработка программного бюджета — лишь первый шаг, причем, как оказывается, отнюдь не самый сложный. Он имеет организационный характер, и, конечно, его нужно пройти. Но за ним следует второй, более серьезный этап — исполнение программного бюджета.
Для того чтобы потом нормально исполнять программный бюджет, нужно все механизмы этого исполнения закладывать заранее. Например, субъектам РФ предстоит вносить изменения в свое законодательство о бюджетном процессе. Если принять программный бюджет, а затем пытаться исполнять его по-старому, в ведомственной структуре, ничего не получится и целый год будет потерян.
Подробнее
Мартовский номер журнала «Бюджет»
Ранее
Обзор законодательства. Чиновникам разрешат иметь свой бизнес
Ослабевший рубль даст госбюджету $28 млрд дохода
Замедление экономики и Олимпиада повлияли на итоги работы ФНС
Россия — предпоследняя в рейтинге по налоговой нагрузке на богатых
