Александр Николаевич ДОМБРОВСКИЙ, первый заместитель главы муниципального образования город Краснодар, директор департамента финансов, к. т. н.
Правовое регулирование государственного (муниципального) финансового контроля
Нынешнее состояние института государственного финансового контроля характеризуется отсутствием единого понимания самого понятия «государственный финансовый контроль». В Бюджетном кодексе РФ нет содержательного определения ни государственного, ни бюджетного контроля, не сформулированы их задачи; фактически поставлен знак равенства между бюджетным контролем и государственным финансовым контролем. Между тем интересы государства в области финансов не ограничиваются лишь расходами бюджета, контрольная деятельность касается также налоговой, валютной, страховой, таможенной, банковской сфер, обеспечивающих поступления доходов бюджета. Уже в силу особенностей государственного и бюджетного устройства нашей страны, многочисленности контрольных органов, неупорядоченности их функций и пересечения сфер деятельности, отсутствия взаимодействия и координации усилий государственный финансовый контроль должен регламентироваться самостоятельным законом — именно этот акт определит цели, задачи, структуру органов и порядок их взаимодействия, формы и механизмы контроля. Пока контроль будет носить выборочный, эпизодический характер, трудно оценить его реальную результативность. Общество сегодня не знает, в какой степени и с какой регулярностью бюджетные средства и государственная казна проверяются на предмет правильности их использования, задача полноты и периодичности финансовых ревизий и проверок даже не ставится. Не существует национальных стандартов контроля, обязательных для всех государственных органов, отсутствуют общегосударственные принципы планирования контрольной работы, классификация финансовых нарушений. Неурегулированность правовых проблем мешает обоснованно решать практические задачи органов государственного финансового контроля, в том числе и бюджетного, ограничивает результативность ревизий и проверок. Чтобы привести в действие экономические рычаги, с помощью которых контроль может влиять на финансовые результаты, нужен соответствующий правовой инструментарий, важнейшим инструментом является использование санкций за бюджетные правонарушения. От способности государства предотвращать нарушения и преступления в этой сфере напрямую зависит финансовая и, как следствие, экономическая безопасность государства. Актуальность данной проблемы подтверждается результатами контрольных мероприятий всех уровней власти и еще более возрастает в условиях финансового кризиса.
Статистика
Анализ результативности работы органов государственного финансового контроля федерального уровня за последние два года показывает, что из общей суммы финансовых нарушений нецелевое использование бюджетных средств составляет не более 2 %. При этом уровень возмещения средств, израсходованных неправомерно и нецелевым образом, по проверкам даже такого авторитетного органа финансового контроля в России, как Счетная Палата РФ, в 2005, 2006 и 2008 годах не достигал и 2 %, что свидетельствует о несостоятельности охранных мер государства для поддержания финансовой дисциплины. Между тем использование вверенных налогоплательщиками средств для выполнения функций государства предполагает ответственность органов власти за законность и эффективность управления.
Данная статистика, как зеркало, отражает ситуацию в регионах и достаточно красноречиво свидетельствует о том, что:
- во-первых, удельный вес нарушений, фактически квалифицированных органами государственного финансового контроля как нецелевое использование бюджетных средств, ничтожен и составляет немногим более 1 %;
- во-вторых, применение мер административного воздействия ни в коей мере не может возместить ущерб, нанесенный правонарушителями, поскольку штраф, налагаемый на должностное лицо за нецелевое использование бюджетных средств в объеме от 1 руб. до 1,5 млн руб., составляет 4–5 тыс. руб., к тому же исковая давность для целей последующего контроля неприемлемо мала; материальная ответственность ограничена в значительной доле случаев средним заработком в соответствии с трудовым законодательством.
Следует признать, что либо контрольные органы необоснованно квалифицируют мелкие недостатки в работе учреждений как финансовые нарушения, либо действительно финансовые нарушения имеющимися инструментами устранить невозможно.
Санкции и штрафы
Чтобы быть действенными, применяемые санкции и штрафы должны быть соразмерны серьезности/тяжести нарушения и должны не только наказывать виновных, но и удерживать других от совершения подобных нарушений. Вместе с тем анализ бюджетного законодательства показывает, что вопросы установления ответственности и применения адекватных санкций за нарушения бюджетного законодательства по-прежнему не находят своего решения, а имеющиеся санкции за нецелевое использование бюджетных средств утрачивают свое значение. Административные санкции установлены лишь за три из 18 видов нарушений бюджетного законодательства, несмотря на то что в ст. 292 — 306 Бюджетного кодекса РФ имеется прямая ссылка на санкции, установленные прежним КоАП РСФСР.
Поскольку наш департамент — контрольный орган
в сфере размещения муниципального заказа, мы
являемся свидетелями (при всех недостатках
Закона № 94-ФЗ) неуклонного стремления ФАС и
Минэкономразвития РФ к постоянному усилению
ответственности по КоАП РФ при проведении этого
закона «в жизнь». В Бюджетном же кодексе более
десяти лет некоторые нормы являются
«неработающими», в то время как «работающие»
отменены. К примеру, блокировка расходов,
единственно действенная, нормативно
урегулированная и технически обеспеченная норма,
отменена как не соответствующая современным
принципам финансового менеджмента с 1 января
2010 года, причем сами принципы еще не действуют
(учреждения будут переведены со сметного
финансового обеспечения на субсидии на
выполнение государственного задания лишь с 2011
года)!
Кроме того, на практике более чем в
90 % случаев встречаются иные варианты
неправомерного расходования средств, которые не
подпадают под принятое определение понятия
нецелевого использования. Это «переплаты»,
«перерасходы, сопровождающиеся непосредственным
материальным ущербом» (завышение стартовой цены
контракта, приписки к объемам выполненных работ
и т. д.), имеющие очевидную коррупционную
составляющую и наносящие гораздо больший вред
государству, чем несанкционированное
перераспределение средств по кодам бюджетной
классификации, являющееся лишь фактом нарушения
финансовой дисциплины. Однако в соответствии с
Бюджетным кодексом РФ контролеры могут применять
только те меры, которые предусмотрены
действующим законодательством:
- вынесение представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
- направление руководителю организации, допустившей переплату или иное расходование бюджетных средств, вследствие которого нанесен материальный ущерб организации, предписания о возмещении средств путем взыскания с лиц, получивших средства неправомерно, или с виновных лиц.
С точки зрения предотвращения нарушений законодательства экономическая и правовая модель бюджетных отношений, заложенная в Бюджетном кодексе, неэффективна. Проблема привлечения к бюджетной ответственности не замыкается в рамках бюджетного права, имеет комплексный характер, именно поэтому наиболее острым является вопрос о реформировании правовых основ бюджетной деятельности государства. Законодатели и органы исполнительной власти признают, что раздел IV Бюджетного кодекса РФ «Ответственность за нарушения бюджетного законодательства» не выдерживает критики. Проведенный нами анализ нескольких инициативных вариантов проектов этой части кодекса показал, что они бессистемны, ключевых проблем не решают и даже не поднимают. Большинство предложений по совершенствованию бюджетного законодательства, поступающих от финансовых контролеров, заранее обречены на отрицательное заключение правительства, поскольку по определению не могут быть достаточно проработаны юридически на местах.
К сожалению, на сегодняшний день не все
поддерживают идею необходимости принятия
Федерального закона «О государственном
(муниципальном) финансовом контроле» и
предлагают ограничиться внесением в Бюджетный
кодекс РФ поправок по правовому регулированию
государственного и муниципального финансового
контроля.
Однако ставить вопрос только о
совершенствовании бюджетного законодательства
без внесения изменений и дополнений в Кодекс об
административных правонарушениях, Уголовный
кодекс, Гражданский кодекс и другие нормативные
акты недостаточно обоснованно. Более того, в
условиях совершенствования правового статуса
государственных (муниципальных) бюджетных
учреждений предложенное установление
пресекательных и административных мер в
отсутствие правовосстановительных мер
принуждения (изъятие в бесспорном порядке
средств, используемых не по целевому назначению)
могут привести к непредсказуемым последствиям,
особенно учитывая предложение подменить
обязательность проверки ее «возможностью» (как
обязательного условия договора).
Что нужно изменить
Хотя нормативное и методическое обеспечение деятельности контрольных органов системы исполнительной власти и возложено на Министерство финансов, но в силу требований административной реформы оно лишено контрольной функции в финансовой сфере, что привело к резкому снижению соответствующего практического опыта, который можно было бы анализировать, обобщать, концентрировать в нормативных и инструктивных документах. Видимо, назрела необходимость обозначить в федеральном законе «О государственном и муниципальном финансовом контроле» орган, в компетенцию которого будет входить методологическое обеспечение контроля в целом, включая его внутренний сектор, участвующий в создании нормативно-правовых документов, регламентирующих деятельность контрольных органов любого уровня и их взаимодействие. Иначе тон будут задавать те, кого проверяют. Низкая результативность в работе финансовых контролеров из-за отсутствия необходимого инструментария поставила на повестку дня вопрос о придании в законодательном порядке бюджетным обязательствам статуса властных (публичных) имущественных (денежных) обязательств, невыполнение которых влечет за собой не только административную и дисциплинарную ответственность, но и возмещение имущественного вреда субъектам бюджетных отношений. Необходимо шире применять уже установленные законом возможности пресечения правонарушений, используя статьи КоАП РФ и УК РФ: «Дисквалификация», «Превышение полномочий» и «Злоупотребление полномочиями», «Растрата», «Мошенничество» и др. Возможно, следует определить в Бюджетном кодексе имущественную ответственность за вред, причиненный интересам государства и субъектов нарушениями бюджетного законодательства (по аналогии с правилами, установленными Налоговым кодексом), поскольку сегодня возмещается весьма незначительная часть (10–20 %) выявляемого ущерба. Проблематична и судебная перспектива материалов ревизий, переданных правоохранительным органам даже со значительными суммами материального ущерба из-за отсутствия единых подходов субъектов контроля различных уровней власти к классификации финансовых нарушений. Именно экономически обоснованная классификация должна лечь в основу и правовой оценки нарушений в рамках бюджетного, уголовного и административного кодексов. А сегодня разные органы контроля по-разному понимают, что такое «нецелевое использование средств», «незаконное», «неправомерное», «неэффективное», «неэкономное».
Необходимо, чтобы совместные усилия
контрольных инстанций получали поддержку
правоохранительных и судебных органов, так как
меры ограничения финансовых возможностей
недобросовестных получателей бюджетных средств
без строгого наказания нарушителей будут
малоэффективными.
Приведенный анализ
результативности работы органов государственного
финансового контроля федерального уровня тем
более неутешителен для органов финансового
контроля государственной власти субъектов РФ и
органов местного самоуправления, что они
участвуют в финансовых правоотношениях лишь в
той мере, в какой это предусмотрено и
допускается федеральными законами, иными
правовыми актами органов государственной власти
Российской Федерации (не могут устанавливать
меры принуждения, административные штрафы и т.
д.)
Принятие закона об антикоррупционной
экспертизе правовых актов и проектов нормативных
актов подтверждает взятый Президентом РФ курс на
борьбу с коррупцией. Все это свидетельствует о
злободневности и насущности задачи
совершенствования механизма правовой защиты
бюджетных интересов государства.
Для тех,
кто не следует государственной воле добровольно,
пора установить принудительные меры воздействия,
используя принятые в цивилизованном мире
принципы: неотвратимость наказания, законность,
справедливость, гуманизм.
