Татьяна Юрьевна ПОПОВА, заместитель генерального директора — руководитель Аппарата государственной корпорации — Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, к. э. н.
Цели, задачи и основные принципы оценки
Фонд осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 185–ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее — Закон № 185-ФЗ, Закон). Фонд предоставляет субъектам РФ финансовую поддержку на софинансирование региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и по переселению граждан из аварийного жилищного фонда при выполнении регионами ряда обязательных условий, связанных с реформированием жилищно-коммунального хозяйства.Исходя из указанных особенностей предоставления финансовой поддержки были определены задачи проведения оценки эффективности использования предоставленных средств. В частности, к ним относится оценка эффективности преобразований, осуществляемых в сфере ЖКХ, а также реализуемых региональных адресных программ. Эти задачи потребовали создания многомерной системы оценки, позволяющей не только ранжировать регионы по всем направлениям оценки, но и находить проблемные зоны по каждому параметру такого наблюдения.
При построении методики оценки Фонд использовал несколько единых методологических принципов. Основополагающие принципы реформы определены в соответствии со ст. 14 Закона № 185-ФЗ. Принцип полноты участия базировался на необходимости участия субъекта РФ в реализации всех программ, предусмотренных Законом № 185-ФЗ. Например, сегодня Закон дает регионам право перебрасывать установленные для них лимиты предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда с софинансирования региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда на софинансирование региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов. Очевидно, что программы по переселению граждан являются более сложными в администрировании. Неслучайно некоторые регионы пользуются такой возможностью и «перебрасывают средства» с переселения на капитальный ремонт. Поэтому методика предполагает значительные понижающие коэффициенты субъекту РФ в случае отсутствия у него региональной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда.
Принцип соответствия результатов предполагает, что результаты реализации программ должны соответствовать базовым показателям заявки и должны быть достигнуты в установленные программой сроки. Указанные принципы применялись в оценке по двум направлениям: по результативности преобразований в жилищно-коммунальной сфере и по эффективности реализации региональных адресных программ и расходования средств предоставленной финансовой поддержки.
Оценка преобразований в жилищно-коммунальном комплексе
Оценка преобразований в жилищно-коммунальном комплексе предусматривала анализ результатов по пяти основным направлениям реформ:1 развитие конкурентных отношений в сфере управления и обслуживания жилищного фонда, а также развитие инициативы собственников жилья в многоквартирных домах;
2 развитие системы управления имущественным комплексом коммунальной сферы с использованием концессионнных соглашений и иных механизмов государственно-частного партнерства;
3 завершение перевода льгот и субсидий при оплате жилья и коммунальных услуг в денежную форму;
4 развитие системы ресурсо- и энергосбережения;
5 совершенствование системы ценообразования и эффективности деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
По каждому направлению оценки преобразований применялась отдельная группа показателей. Поскольку используемые показатели имеют разные единицы измерения и разные целевые уровни достижения, в целях унификации результата была использована балльная система оценки. При этом границы интервалов при выставлении баллов определялись исходя из целевых значений, определенных Законом № 185-ФЗ, или уровня, достигнутого в среднем по России. Например, по такому направлению преобразований, как развитие конкурентных отношений в сфере управления и обслуживания жилищного фонда, а также развитие инициативы собственников жилья в многоквартирных домах использовались следующие три показателя:
1 доля многоквартирных домов, в которых собственники помещений выбрали и реализуют управление многоквартирными домами посредством товариществ собственников жилья, в общем количестве многоквартирных домов в субъекте РФ;
2 доля многоквартирных домов, в которых собственники помещений выбрали и реализуют способ управления многоквартирными домами посредством управляющих организаций с долей участия в уставном капитале субъектов РФ и муниципальных образований не более чем 25 %, в общем количестве многоквартирных домов в субъекте РФ под управлением управляющих организаций;
3 доля организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами и оказание услуг по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах с долей участия в уставном капитале субъектов РФ и муниципальных образований не более чем 25 %, в общем количестве управляющих организаций в субъекте РФ.
На рисунке 1 показано распределение регионов по итогам 2009 года по такому показателю, как доля многоквартирных домов, в которых созданы товарищества собственников жилья. Справа расположены 50 субъектов РФ, где в отчетном году было достигнуто целевое значение 2009 года только в тех муниципальных образованиях, которые участвуют в программах Фонда. В середине расположена группа из 27 регионов, в которых целевое значение 2009 года достигнуто в среднем по субъекту. Слева представлены четыре субъекта, где достигнут уровень 2010 года.
Логика рейтингования субъектов РФ
При проведении оценки преобразований в жилищно-коммунальном комплексе по такому направлению, как завершение перевода льгот и субсидий при оплате жилья и коммунальных услуг в денежную форму, нами использовался и ряд логических показателей. Например, доля граждан, получающих меры социальной поддержки (льготы) на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в натуральной форме (по состоянию на 1 января 2010 г.).Напомню, что согласно ст. 14 Закона № 185-ФЗ с 1 января 2010 года все регионы, получившие финансовую поддержку за счет средств Фонда, обязаны иметь нормативные акты, в соответствии с которыми меры социальной поддержки (льготы) на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются получателям в денежной форме. Однако 21 регион предоставлял в отчетный период указанные меры социальной поддержки в натуральной форме. В связи с чем правление Фонда на основании ст. 23 Закона приостановило предоставление финансовой поддержки данным субъектам. В этом случае при проведении оценки регионы, в отношении которых на момент рассмотрения годового отчета субъекта РФ был выявлен указанный факт, получили 0 баллов по данному показателю (всем остальным был присвоен балл, равный 4). При этом по состоянию на 1 июля 2010 года практически все субъекты РФ, в отношении которых было принято решение о приостановлении предоставления финансовой поддержки, представили в Фонд отчеты об устранении выявленных нарушений. На основании рассмотрения данных отчетов правление Фонда приняло решение о возобновлении предоставления финансовой поддержки.
Оценка эффективности использования регионами финансовой поддержки рассчитана на среднесрочный период, поэтому ряд показателей предполагается применять с 2011 года. С одной стороны, такой подход обусловлен принятием закона об энергосбережении и повышении энергетической эффективности, с другой — изменением условий предоставления финансовой поддержки из Фонда с 1 августа 2010 года.
При подведении итогов рейтинга субъектов РФ по преобразованиям в сфере жилищно-коммунального хозяйства мы столкнулись с известной проблемой неоднородности и высокой региональной дифференциации. В результате при подведении итогов результативности преобразований в сфере жилищно-коммунальных услуг регионы с низкой долей сектора ЖКХ (южные республики, Чукотский АО) заняли относительно высокие места в рейтинге. Поэтому перед Фондом была поставлена задача разработки корректирующих коэффициентов в целях достижения сопоставимости данных. Фонд предложил использовать в методике два корректирующих коэффициента: коэффициента сопоставимости и коэффициента масштабности. Первый учитывает размеры сектора жилищно-коммунальных услуг в субъекте РФ и рассчитывается как доля площади в многоквартирных домах в общем объеме жилой площади в регионе. Второй, коэффициент масштабности, учитывает вклад сектора жилищно-коммунальных услуг в данном регионе в жилищно-коммунальный комплекс в целом в России и рассчитывается как доля площади в многоквартирных домах в общем объеме площади многоквартиных домов в России в целом.
Оценка преобразований в рамках реализации региональных адресных программ
Вторым блоком методики стала оценка эффективности реализации субъектами РФ региональных адресных программ и расходования ими средств предоставленной финансовой поддержки. Она предполагала оценку выполнения каждым регионом показателей реализации, установленных программами, в определенные сроки. Оценка производилась по каждой из заявленных программ.Методика оценки эффективности расходования средств финансовой поддержки строилась с учетом использования каждым регионом рассчитанных для него лимитов предоставления финансовой поддержки, а также была основана на размерах производимых регионом или муниципальным образованием возвратов предоставленной финансовой поддержки в ходе реализации программ. Кроме того, она предполагала проведение оценки эффективности администрирования при использовании средств Фонда.
Особое значение имеет такой показатель, как приостановление предоставления финансовой поддержки со стороны Фонда. Все случаи приостановления определены в Законе № 185-ФЗ: это недолевое или нецелевое финансирование или невыполнение регионом условий предоставления финансовой поддержки. По итогам рассмотрения годовых отчетов Фонд приостановил предоставление финансовой поддержки 26 регионам. Основная причина — перенос сроков перехода на денежную форму предоставления льгот и субсидий. При подведении итогов результативности реализации региональных адресных программ также применялись корректирующие коэффициенты: повышающий (в случае превышения регионом минимального уровня долевого финансирования) и понижающий (в случае выявления Фондом при проведении выездной проверки нарушений законодательства, по итогам которых Фонд направлял материалы в контрольно-надзорные органы).
Таким образом, после подведения итогов результативности преобразований в секторе жилищно-коммунального хозяйства и эффективности реализации региональных адресных программ и расходования средств финансовой поддержки каждый регион получал рассчитанные для него значения по двум блокам оценки, в соответствии с которыми он располагался в матрице результатов. На рисунке 2 видно, что чем больше у региона результативность по каждому из направлений, тем выше и правее он расположен.
Актуальность рейтинговой оценки
Необходимо подчеркнуть значимость и полезность проведения подобной оценки субъектов РФ. С одной стороны, она позволяет для каждого региона определить основные проблемные секторы по реформированию жилищно-коммунального хозяйства и эффективности использования средств финансовой поддержки, а также выявить потенциальные возможности роста эффективности расходования бюджетных средств. С другой стороны, она стимулирует регионы к повышению эффективности бюджетных расходов. С этой точки зрения оценка может рассматриваться как важный инструмент заинтересованности в достижении лучших результатов.К сожалению, отсутствие у нас практики регулярного определения рейтинга пока не позволяет проводить гораздо более сложную и качественную оценку выгод, получаемых от проведения реформ конечными потребителями жилищно-коммунальных услуг. Однако мы уверены, что распространение подобной практики создаст предпосылки для проведения такой оценки уже в ближайшие год-два. Так, по заказу Фонда была разработана интерактивная информационно-аналитическая система «Оценка эффективности использования субъектами РФ финансовой поддержки за счет средств государственной корпорации — Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», которая позволяет не только увидеть, как регион распорядился средствами финансовой поддержки, но и оценить, как изменение того или иного параметра могло бы сказаться на его интегральной оценке.
