Юлия Юрьевна ЧАЛАЯ, эксперт сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города»
Государственные (муниципальные) задания
Начиная с 2009 года требованием ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ была установлена обязательность формирования государственных (муниципальных) заданий для всех государственных (муниципальных) учреждений, иных некоммерческих организаций на оказание государственных (муниципальных) услуг и выполнение работ. При этом задания не внедрялись в практику государственного и муниципального управления на территории страны единовременно и централизованно. Министерство финансов РФ на протяжении последних лет проводило большую работу по расширению практики применения государственного (муниципального) задания на всех уровнях публичной власти, были разработаны нормативно-правовые акты, методические рекомендации, проведены обучающие семинары. Высокое качество и проработанность соответствующей нормативно-правовой базы, а также системное представление взаимосвязи задания с другими инструментами бюджетирования, ориентированного на результат, наблюдается в тех регионах и муниципалитетах, которые принимали участие в Программе реформирования региональных (муниципальных) финансов и успешно завершили реализацию ее основных мероприятий.
По итогам проделанной Минфином России организационной и методической работы назрела необходимость проведения анализа уровня внедрения и применении государственных (муниципальных) заданий. Так, в середине 2010 года Министерство финансов РФ провело мониторинг практики формирования государственных заданий на федеральном и региональном уровнях, с результатами которого можно ознакомиться на сайте ведомства в недавно созданном информационно-аналитическом разделе http://info.minfin.ru/goszadinfo.php.
Экспертами «Института экономики города» также был проведен анализ практики формирования государственных (муниципальных) заданий на основании анкет, представленных в Министерство финансов РФ по 83 субъектам РФ и 62 муниципальным образованиям. Анализ включал оценку региональных и муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы формирования и финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий, а также обзор новаций федерального законодательства в данной сфере.
Необходимость проведения данного анализа обусловлена несколькими факторами. Во-первых, он может быть использован субъектами РФ и муниципальными образованиями для совершенствования своей нормативно-правовой базы. Тем более что Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» корректирует порядок формирования задания и механизм его финансового обеспечения. Во-вторых, необходимо оценить эффективность применения этого инструмента при переходе от управления затратами к управлению результатами и установлении взаимосвязи между показателями результата и объемом финансирования государственных (муниципальных) услуг (работ). В-третьих, важно установить взаимосвязь государственного (муниципального) задания с другими инструментами бюджетирования, ориентированного на результат.
В рамках реализации названных задач данная и последующие публикации будут включать обзор новаций федерального законодательства в части регулирования вопросов формирования и финансового обеспечения государственного (муниципального) задания, а также:
- подходов к формированию реестров (перечней) государственных (муниципальных) услуг (работ) в целях формирования государственных (муниципальных) заданий;
- принципов формирования и механизма финансирования государственных (муниципальных) заданий;
- содержания разделов государственных (муниципальных) заданий, в том числе подходы к выбору показателей качества оказания (выполнения) государственных (муниципальных) услуг (работ);
- практики организации взаимосвязи инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.
Практика формирования реестров
До вступления в силу Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон № 210-ФЗ) федеральное законодательство в отношении субъектов РФ и муниципальных образований не содержало требований об обязательности формирования реестра государственных (муниципальных) услуг (работ), однако он активно применялся, так как является удобным инструментом для формирования государственных (муниципальных) заданий. На 1 января 2010 года в 87 % субъектов РФ и 90 % муниципальных образований, участвующих в анализе, сформированы реестры услуг, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями, что является базой для формирования заданий (см. Таблицу 1). Следует отметить, что в регионах и муниципалитетах не сложилась практика формирования реестра государственных (муниципальных) работ, несмотря на то что их выделение крайне важно для формирования и финансового обеспечения задания. Даже если в наименовании государственного (муниципального) реестра услуг присутствует категория работ, то при ближайшем его рассмотрении оказывается, что разграничения между услугой и работой не проведено.
Анализ представленных реестров государственных услуг также свидетельствует о том, что в большинстве случаев субъекты РФ и муниципальные образования формируют одноуровневые реестры, что связано с заимствованием формы реестра, утвержденной для федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных учреждений. Среди субъектов РФ, формирующих двухуровневые реестры (например, наименование и содержание услуги или вид и наименование услуги), можно выделить Белгородскую, Воронежскую, Саратовскую, Свердловскую, Томскую, Тульскую, Тюменскую области, Приморский край.
Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что в субъектах РФ (муниципальных образования) не сложился унифицированный подход к классификации услуг, функций, отсутствуют единые критерии для выделения поставщиков услуг.
Новое в законодательстве
Законом № 210-ФЗ были определены обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления в области формирования и ведения реестра государственных (муниципальных) услуг. Согласно ст. 11 вышеназванного закона реестр должен содержать сведения:
- о государственных (муниципальных) услугах, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъекта РФ (органами местного самоуправления);
- об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления исполнительными органами государственной власти субъекта РФ (органами местного самоуправления);
- об услугах, предоставляемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ) за счет бюджетных средств;
- иные сведения, состав которых устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией).
Формирование и ведение реестра услуг субъекта РФ и муниципального образования осуществляется в порядке, установленном соответственно высшим исполнительным органом государственной власти региона и местной администрацией.
Первое, на что стоит обратить внимание, — словосочетание «необходимые и обязательные услуги». Их перечень устанавливается нормативно-правовым актом субъекта РФ (представительного органа местного самоуправления), при этом критерии отнесения услуг к данной категории в законодательстве не содержатся. Если в отношении обязательных услуг можно предположить, что речь идет, например, о нормах Конституции РФ, прямо указывающих на обязательность оказания отдельных видов услуг, то к выделению необходимых услуг можно сформировать целую массу подходов. Важно также отметить короткий срок реализации Закона № 210-ФЗ: регионам и муниципалитетам придется не позднее 1 июля 2011 года привести в соответствие ему нормативно-правовую базу по формированию и ведению реестров услуг, а также перечень услуг и сведения о них, содержащиеся в реестре.
Как уже было отмечено, многие субъекты РФ и муниципальные образования ранее заимствовали форму реестра государственных (муниципальных) услуг из постановления Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями». В настоящее время данное постановление утратило силу и взамен его действует постановление Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания». Согласно ему для услуг, работ, оказываемых федеральными государственными учреждениями, предусмотрено создание ведомственного и базового перечня государственных (муниципальных) услуг (работ). Базовый перечень формируется в добровольном порядке федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Формирование ведомственного перечня является обязательной задачей федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных и автономных учреждений, а также главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находятся федеральные казенные учреждения. При этом ведомственный перечень может дополнять базовый перечень, но не противоречить ему (в случае если последний вообще разработан).
Таким образом, можно сделать вывод, что на федеральном уровне в рамках дальнейшего формирования полного реестра государственных услуг было решено, что ведомственный перечень государственных услуг (работ) ляжет в основу сведений об услугах, оказываемых федеральными государственными учреждениями и иными организациями, в которых размещается государственное задание (заказ), выполняемое за счет средств федерального бюджета. Все работы, а также услуги федерального казенного учреждения в рамках ведомственного перечня попадают в данном случае под категорию «иных сведений» сводного реестра государственных услуг.
«Услуга», «работа», «функция»
Рассмотрим термины «услуга», «работа», «функция» с точки зрения определений действующего законодательства и возможности их использования при формировании реестров государственных (муниципальных) услуг и государственных (муниципальных) заданий. Согласно ст. 2 Закона № 210-ФЗ государственная услуга — деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативно-правовыми актами РФ и нормативно-правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. Муниципальная услуга — деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований. В данных определениях не упоминаются государственные (муниципальные) учреждения, однако в ст. 1 Закона № 210-ФЗ указано, что его действие распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг. Даже с учетом этого уточнения вопрос о том, распространяются ли приведенные определения на услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями, не имеет однозначного ответа. Например, представители Министерства финансов и Министерства экономического развития РФ считают, что на учреждения данные нормы не распространяется. Позиция Института экономики города в данном случае такова: пока законодательно не определены критерии выделения услуг учреждений, можно использовать вышеприведенные определения в практике регионального и муниципального управления в части классификации и регламентации деятельности учреждений.
Исходя из содержащихся в Законе № 210-ФЗ определений можно сказать, что услуга — это вся та деятельность по реализации функций, которая осуществляется по запросам. Заявительный принцип выделения услуги входит в противоречие со сформировавшейся правоприменительной практикой по выделению услуг в субъектах РФ и муниципальных образованиях и требует значительных трудовых и временных ресурсов для приведения в соответствие существующей правовой базы и уже разработанных документов.
Следует отметить, что вступление в силу Закона № 210-ФЗ не снимает вопрос выделения и разграничения категорий услуг, работ и функций, которые не связаны с оказанием услуг и выполнением работ. Четкое разграничение всех трех категорий является важной практической задачей для всех уровней публичной власти в рамках регламентации ими своей деятельности и формирования полного реестра, который должен включать не только услуги, но и работы, функции.
Как было указано ранее, выделение работ согласно ст. 69.2. Бюджетного кодекса РФ необходимо для целей формирования задания. В отличие от категории «функция», толкование которой содержится в федеральном законодательстве, определение категории «работа» в отношении деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений не сформировано. Суммируя подход Института экономики города, а также опыт субъектов РФ и муниципальных образований, можно предложить следующее определение. Государственная (муниципальная) работа — деятельность по реализации функций органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных (муниципальных) учреждений, иных организаций, действующих в рамках государственного (муниципального) заказа, результатом которой является материальный продукт, в том числе научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. К функциям согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» относят функции по оказанию услуг, выполнению работ (то есть услуги и работы), а также правоустанавливающие, правоприменительные функции, функции по управлению государственными (муниципальными) активами, контрольно-надзорные и иные функции (объединим их под термином «административно-распорядительные и иные функции»). Таким образом, категория «функция» шире категорий «услуга» и «работа» на объем административно-распорядительных и иных функций. Другими словами, административно-распорядительные и иные функции — вся та деятельность, которая не оказывается по заявительному принципу и не относится к работам.
Разграничение «административно-распорядительных и иных функций» и «функций по оказанию услуг, выполнению работ (то есть услуг, работ)» — первоочередная задача при принятии решения об изменении типа существующих государственных (муниципальных) учреждений, так как согласно Закону № 83-ФЗ осуществление полномочий по реализации административно-распорядительных и иных функций (за исключением функций по организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и выполнения работ) возможно только казенными учреждениями. Так, например, следуя законодательным определениям категорий «услуга» и «функции», а также практике применения категории «работа» в целях формирования государственных (муниципальных) заданий, выдачу паспорта следует относить к категории «услуга»; проведение городских мероприятий, вакцинацию диких животных, работу с трудными подростками — к категории «функция» (отсутствует заявительный принцип и не является работой) и, следовательно, данные виды деятельности не могут оказываться бюджетными и автономными учреждениями; изготовление костюмов в театральном кружке (в случае выделения как отдельного вида деятельности в целях формирования задания) — к работам.
Возвращаясь к вопросу о некорректности формирования согласно Закону № 210-ФЗ реестра только в отношении услуг, приведем в пример положения ст. 11 вышеназванного закона, которые не предусматривают включения в реестр государственных (муниципальных) услуг следующих видов деятельности:
услуги, работы, функции (иные) казенных учреждений (в том случае если они не формируют задание и (или) не являются органом местного самоуправления);
работы, административно-распорядительные и иные функции органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;
работы, выполняемые государственными (муниципальными) учреждениями в рамках государственного (муниципального) задания и иными организациями, в которых размещается государственный (муниципальный) заказ.
Если считать, что определение государственных (муниципальных) услуг не распространяется на услуги государственных (муниципальных) учреждений, то согласно норме ст. 12 Закона № 210-ФЗ вышеперечисленные виды деятельности, а также услуги государственных (муниципальных) учреждений не подлежат обязательной регламентации в части формирования административных регламентов, в том числе стандартов предоставления услуг.
Данный вывод является ключевым для разработки порядка формирования и ведения реестра государственных (муниципальных) услуг, определения категорий «иных сведений», которые целесообразно включить в реестр и принять решение об их регламентации на всех уровнях публичной власти, а также для установления взаимосвязи между инструментами бюджетирования, ориентированного на результат.
Таблица 1. Число государственных учреждений (бюджетных и автономных) субъектов РФ, в отношении деятельности которых утверждены реестры (перечни) государственных услуг
|
Субьект РФ |
Число учреждений, в отношении деятельности которых утверждены перечни государственных услуг | |
|
В отношении бюджетных учреждений, % |
В отношении автономных учреждений, % | |
|
Центральный федеральный округ | ||
|
Белгородская область |
77,9 |
100 |
|
Брянская область |
82,2 |
75 |
|
Владимирская область |
92,7 |
72,7 |
|
Воронежская область |
72,7 |
100 |
|
Ивановская область |
94,1 |
100 |
|
Калужская область |
82,7 |
0 |
|
Костромская область |
19,4 |
—* |
|
Курская область |
85,5 |
96,9 |
|
Липецкая область |
100 |
100 |
|
Московская область |
88,8 |
— |
|
Орловская область |
49,5 |
0 |
|
Рязанская область |
0,3 |
0 |
|
Смоленская область |
— |
— |
|
Тамбовская область |
71,7 |
100 |
|
Тверская область |
82,5 |
— |
|
Тульская область |
74,6 |
0 |
|
Ярославская область |
83,4 |
27,3 |
|
г.Москва |
77,9 |
100 |
|
Северо-Западный федеральный округ | ||
|
Республика Карелия |
85,8 |
66,7 |
|
Республика Коми |
98,8 |
100,0% |
|
Архангельская область |
— |
— |
|
Ненецкий автономный округ |
27,8 |
— |
|
Вологодская область |
68,2 |
60 |
|
Калининградская область |
94,1 |
90,0% |
|
Ленинградская область |
35,4 |
25,0% |
|
Мурманская область |
75,5 |
— |
|
Новгородская область |
97,4 |
56,0% |
|
Псковская область |
0 |
— |
|
г.Санкт-Петербург |
19,7 |
0 |
|
Южный федеральный округ | ||
|
Республика Адыгея |
66,2 |
|
|
Республика Калмыкия |
80,4 |
33,3 |
|
Краснодарский край |
— |
— |
|
Астраханская область |
57,3 |
33,3 |
|
Волгоградская область |
94,6 |
0 |
|
Ростовская область |
98,4 |
93,1 |
|
Северокавказский федеральный округ | ||
|
Республика Дагестан |
95,3 |
— |
|
Республика Ингушетия |
— |
— |
|
Кабардино-Балкарская Республика |
43,5 |
— |
|
Карачаево-Черкесская Республика |
— |
— |
|
Республика Северная Осетия-Алания |
52,3 |
— |
|
Чеченская Республика |
0 |
— |
|
Ставропольский край |
78,7 |
— |
|
Приволжский федеральный округ | ||
|
Республика Башкортостан |
— |
— |
|
Республика Марий Эл |
— |
— |
|
Республика Мордовия |
90,8 |
100 |
|
Республика Татарстан |
— |
— |
|
Удмуртская Республика |
49,8 |
100 |
|
Чувашская Республика |
91,8 |
100 |
|
Пермский край |
90,3 |
95,5 |
|
Кировская область |
85,4 |
97,7 |
|
Нижегородская область |
97,7 |
33,3 |
|
Оренбургская область |
57,4 |
0 |
|
Пензенская область |
90,1 |
100 |
|
Самарская область |
98,8 |
50 |
|
Саратовская область |
75,8 |
100 |
|
Ульяновская область |
95,6 |
100 |
|
Уральский федеральный округ | ||
|
Курганская область |
8,2 |
— |
|
Свердловская область |
48,8 |
75 |
|
Тюменская область |
100 |
88,6 |
|
Ханты-Мансийский автономный округ-Югра |
89,2 |
95,5 |
|
Ямало-Ненецкий автономный округ |
27,8 |
— |
|
Челябинская область |
75,9 |
100 |
|
Сибирский федеральный округ | ||
|
Республика Алтай |
86,7 |
100 |
|
Республика Бурятия |
— |
— |
|
Республика Тыва |
46,6 |
13,6 |
|
Республика Хакасия |
71 |
87,5 |
|
Алтайский край |
70,6 |
100 |
|
Забайкальский край |
61 |
80 |
|
Красноярский край |
69,9 |
96,6 |
|
Иркутская область |
24,7 |
2,7 |
|
Кемеровская область |
— |
— |
|
Новосибирская область |
— |
— |
|
Омская область |
99,1 |
100 |
|
Томская область |
71,2 |
50 |
|
Дальневосточный федеральный округ | ||
|
Республика Саха (Якутия) |
48 |
75 |
|
Камчатский край |
50 |
50 |
|
Приморский край |
84,5 |
— |
|
Хабаровский край |
79,7 |
100 |
|
Амурская область |
92,2 |
83,3 |
|
Магаданская область |
0 |
16,7 |
|
Сахалинская область |
67 |
33,3 |
|
Еврейская автономная область |
— |
— |
|
Чукотский автономный округ |
— |
— |
* Нет данных
