В настоящее время Россия находится на пути экономического развития. В этот период возрастает необходимость укрепления экономической безопасности страны, которая не может быть обеспечена без государственного финансового контроля. Государственный финансовый контроль предполагает проведение мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства РФ в финансово-бюджетной сфере.
Виктор Кадзаев, заместитель начальника отдела финансового контроля и надзора за использованием бюджетных средств по гособоронзаказу Управления финансового контроля и надзора в оборонном комплексе
В связи с этим больше внимания уделяется эффективности системы государственного финансового контроля, одним из показателей которой является уровень реализации материалов по результатам контрольных мероприятий. Реализация предполагает не только устранение выявленных нарушений в использовании государственных средств и управлении государственной собственностью, привлечение к ответственности виновных лиц, возмещение средств, использованных с нарушениями, но и установление причин выявленных нарушений, проведение аналитической работы по предотвращению возникновения подобных ситуаций в будущем. Нередко из данной цепочки выпадает процесс привлечения к ответственности виновных лиц, оставляя их безнаказанными, что не позволяет снизить количество злоупотреблений и правонарушений, связанных с использованием государственной собственности, и обеспечить правомерное и эффективное использование государственных средств.
Одной из причин этого является отсутствие четких полномочий у контролирующих органов по принятию мер к нарушителям финансовой дисциплины в бюджетной сфере.
В соответствии с совместным приказом Минфина России, МВД России и ФСБ России от 7 декабря 1999 г. № 89н/1033/717 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок)», контрольно-ревизионные органы Минфина России и правоохранительные органы должны взаимодействовать на постоянной основе по вопросам организации, проведения и реализации материалов ревизий (проверок) в целях повышения эффективности организации работы по борьбе с правонарушениями в сфере экономики.
Анализ контрольно-ревизионной работы Минфина России показывает, что в 2003 г. в ходе проведения 43 464 контрольных мероприятий проверено использование 650 млрд. руб., выделенных из федерального бюджета. По обращению правоохранительных органов проведено 5526 ревизий и проверок (12,7% от общего числа контрольных мероприятий).
На проведение внеплановых ревизий и проверок по поручениям правоохранительных органов в 2003 г. затрачено 133,8 тыс. человекодней, что привело к отвлечению до 15% фонда рабочего времени контрольно-ревизионных управлений Минфина России в субъектах РФ. При этом 75% таких поручений не связано с проверкой средств федерального бюджета.
В 2003 г. в результате проведения контрольных мероприятий выявлены нарушения законодательных и иных нормативных правовых актов РФ в финансово-бюджетной сфере на сумму около 77 млрд. руб., из них 16 млрд. руб. выявлено ревизиями, проведенными по обращению правоохранительных органов (21% от общей суммы выявленных финансовых нарушений).
По результатам ревизий и проверок, проведенных по обращению правоохранительных органов, в 2003 г. органам прокуратуры и другим правоохранительным органам передано 5,4 тыс. материалов ревизий на сумму 17,6 млрд. руб. По инициативе КРУ Минфина России в правоохранительные органы передано около 2,9 тыс. материалов ревизий, которыми выявлены нарушения, содержащие признаки уголовно наказуемых деяний на сумму 15,0 млрд. рублей.
Всего по материалам, переданным КРУ Минфина России правоохранительным органам, в 2003 г. возбуждено 1896 уголовных дел на сумму 6,7 млрд. руб. (21% от общей суммы, указанной в переданных материалах). Из них по проверкам, проведенным по обращениям правоохранительных органов, 1573 уголовных дела на сумму 6,0 млрд. руб. (34% от суммы переданных материалов ревизий, проведенных по обращениям правоохранительных органов). Количество отказов в возбуждении уголовных дел правоохранительными органами составило 1846 на сумму 4,4 млрд. руб., из них по материалам ревизий и проверок, проведенных по обращениям правоохранительных органов, 822 дела на сумму 2,5 млрд. руб. (15% от суммы переданных материалов ревизий, проведенных по обращениям правоохранительных органов).
Привлечено к дисциплинарной и материальной ответственности свыше 8 тыс. человек. Органами прокуратуры и правоохранительными органами предъявлено в суды на возмещение выявленных финансовых нарушений 102 иска на сумму 240,6 млн. руб., из них судами удовлетворено 60 исков на сумму 36,4 млн. рублей.
В результате применения всех видов санкций, предусмотренных законодательством в финансово-бюджетной сфере, в 2003 г. устранено финансовых нарушений на сумму 24,6 млрд. руб. (32% от суммы выявленных нарушений), в том числе по средствам федерального бюджета — 20,9 млрд. рублей (56% от суммы выявленных финансовых нарушений в использовании средств федерального бюджета).
Сложившееся соотношение объема устраненных и выявленных финансовых нарушений объясняется существенными недостатками законодательства, регулирующего правоотношения в финансово-бюджетной сфере.
В Бюджетном кодексе РФ, в Кодексе РФ об административных правонарушениях из всех видов нарушений, выявляемых контрольно-ревизионными управлениями Минфина России, определен только один вид финансовых нарушений — нецелевое использование бюджетных средств. Соответственно, меры воздействия на нарушителей законодательства в финансово-бюджетной сфере закреплены только в части нецелевого использования бюджетных средств.
При этом доля нецелевого использования бюджетных средств в общей сумме всех выявленных нарушений по итогам работы за 2003 г. составила лишь 15% (11,7 млрд. руб.).
Практика показывает, что реализация материалов проверок и ревизий правоохранительными органами находится на недопустимо низком уровне.
Это является в том числе следствием низкой результативности взаимодействия органов государственного финансового контроля с правоохранительными органами.
В целях повышения уровня реализации материалов по результатам контрольных мероприятий предлагается переработать приказ Минфина России, МВД России и ФСБ России от 7 декабря 1999 г. № 89н/1033/717 для более эффективного взаимодействия контрольных органов с правоохранительными органами и органами прокуратуры. Необходимость внесения изменений и дополнений в упомянутый нормативный правовой акт продиктована и тем, что в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти» функции Министерства финансов Российской Федерации по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере переданы Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (далее — Федеральная служба). Федеральная служба призвана осуществлять надзор за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Это позволит повысить эффективность деятельности органов финансового контроля, а также устранить недостатки, имеющиеся в работе этих органов.
Федеральной службой осуществляются мероприятия, направленные на создание действенной нормативной правовой базы, на формирование единой методологической и методической основы обеспечения государственного финансового контроля РФ, создание стандартов осуществления контрольной деятельности и единых критериев обобщения результатов контрольных мероприятий. Одним из первых и важнейших шагов на данном направлении является разработка классификатора нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля. Его утверждение позволит обеспечить единый подход к выявлению и квалификации уже выявленных нарушений и недостатков и их последствий при осуществлении государственного финансового контроля.
Виктор Кадзаев, заместитель начальника отдела финансового контроля и надзора за использованием бюджетных средств по гособоронзаказу Управления финансового контроля и надзора в оборонном комплексе
Одной из причин этого является отсутствие четких полномочий у контролирующих органов по принятию мер к нарушителям финансовой дисциплины в бюджетной сфере.
В соответствии с совместным приказом Минфина России, МВД России и ФСБ России от 7 декабря 1999 г. № 89н/1033/717 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок)», контрольно-ревизионные органы Минфина России и правоохранительные органы должны взаимодействовать на постоянной основе по вопросам организации, проведения и реализации материалов ревизий (проверок) в целях повышения эффективности организации работы по борьбе с правонарушениями в сфере экономики.
Анализ контрольно-ревизионной работы Минфина России показывает, что в 2003 г. в ходе проведения 43 464 контрольных мероприятий проверено использование 650 млрд. руб., выделенных из федерального бюджета. По обращению правоохранительных органов проведено 5526 ревизий и проверок (12,7% от общего числа контрольных мероприятий).
На проведение внеплановых ревизий и проверок по поручениям правоохранительных органов в 2003 г. затрачено 133,8 тыс. человекодней, что привело к отвлечению до 15% фонда рабочего времени контрольно-ревизионных управлений Минфина России в субъектах РФ. При этом 75% таких поручений не связано с проверкой средств федерального бюджета.
В 2003 г. в результате проведения контрольных мероприятий выявлены нарушения законодательных и иных нормативных правовых актов РФ в финансово-бюджетной сфере на сумму около 77 млрд. руб., из них 16 млрд. руб. выявлено ревизиями, проведенными по обращению правоохранительных органов (21% от общей суммы выявленных финансовых нарушений).
По результатам ревизий и проверок, проведенных по обращению правоохранительных органов, в 2003 г. органам прокуратуры и другим правоохранительным органам передано 5,4 тыс. материалов ревизий на сумму 17,6 млрд. руб. По инициативе КРУ Минфина России в правоохранительные органы передано около 2,9 тыс. материалов ревизий, которыми выявлены нарушения, содержащие признаки уголовно наказуемых деяний на сумму 15,0 млрд. рублей.
Всего по материалам, переданным КРУ Минфина России правоохранительным органам, в 2003 г. возбуждено 1896 уголовных дел на сумму 6,7 млрд. руб. (21% от общей суммы, указанной в переданных материалах). Из них по проверкам, проведенным по обращениям правоохранительных органов, 1573 уголовных дела на сумму 6,0 млрд. руб. (34% от суммы переданных материалов ревизий, проведенных по обращениям правоохранительных органов). Количество отказов в возбуждении уголовных дел правоохранительными органами составило 1846 на сумму 4,4 млрд. руб., из них по материалам ревизий и проверок, проведенных по обращениям правоохранительных органов, 822 дела на сумму 2,5 млрд. руб. (15% от суммы переданных материалов ревизий, проведенных по обращениям правоохранительных органов).
Привлечено к дисциплинарной и материальной ответственности свыше 8 тыс. человек. Органами прокуратуры и правоохранительными органами предъявлено в суды на возмещение выявленных финансовых нарушений 102 иска на сумму 240,6 млн. руб., из них судами удовлетворено 60 исков на сумму 36,4 млн. рублей.
В результате применения всех видов санкций, предусмотренных законодательством в финансово-бюджетной сфере, в 2003 г. устранено финансовых нарушений на сумму 24,6 млрд. руб. (32% от суммы выявленных нарушений), в том числе по средствам федерального бюджета — 20,9 млрд. рублей (56% от суммы выявленных финансовых нарушений в использовании средств федерального бюджета).
Сложившееся соотношение объема устраненных и выявленных финансовых нарушений объясняется существенными недостатками законодательства, регулирующего правоотношения в финансово-бюджетной сфере.
В Бюджетном кодексе РФ, в Кодексе РФ об административных правонарушениях из всех видов нарушений, выявляемых контрольно-ревизионными управлениями Минфина России, определен только один вид финансовых нарушений — нецелевое использование бюджетных средств. Соответственно, меры воздействия на нарушителей законодательства в финансово-бюджетной сфере закреплены только в части нецелевого использования бюджетных средств.
При этом доля нецелевого использования бюджетных средств в общей сумме всех выявленных нарушений по итогам работы за 2003 г. составила лишь 15% (11,7 млрд. руб.).
Практика показывает, что реализация материалов проверок и ревизий правоохранительными органами находится на недопустимо низком уровне.
Это является в том числе следствием низкой результативности взаимодействия органов государственного финансового контроля с правоохранительными органами.
В целях повышения уровня реализации материалов по результатам контрольных мероприятий предлагается переработать приказ Минфина России, МВД России и ФСБ России от 7 декабря 1999 г. № 89н/1033/717 для более эффективного взаимодействия контрольных органов с правоохранительными органами и органами прокуратуры. Необходимость внесения изменений и дополнений в упомянутый нормативный правовой акт продиктована и тем, что в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти» функции Министерства финансов Российской Федерации по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере переданы Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (далее — Федеральная служба). Федеральная служба призвана осуществлять надзор за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Это позволит повысить эффективность деятельности органов финансового контроля, а также устранить недостатки, имеющиеся в работе этих органов.
Федеральной службой осуществляются мероприятия, направленные на создание действенной нормативной правовой базы, на формирование единой методологической и методической основы обеспечения государственного финансового контроля РФ, создание стандартов осуществления контрольной деятельности и единых критериев обобщения результатов контрольных мероприятий. Одним из первых и важнейших шагов на данном направлении является разработка классификатора нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля. Его утверждение позволит обеспечить единый подход к выявлению и квалификации уже выявленных нарушений и недостатков и их последствий при осуществлении государственного финансового контроля.
Журнал «Бюджет» №12 декабрь 2004
