То, что преференциальные режимы, работающие на территории страны, нужно дорабатывать, согласны многие. К такому выводу пришло и Министерство финансов РФ, уделив серьезное внимание анализу налоговых льгот. Еще более важным результатом этой работы стала разработка законопроекта, который может быть принят уже в этом году. Подробности мы обсудили с директором Департамента анализа эффективности преференциальных налоговых режимов Минфина России Денисом Валерьевичем Борисовым.
— Денис Валерьевич, насколько велик объем поддержки, которую получают компании, работающие в российских преференциальных режимах?
— Правительство уделяет большое внимание вопросам стимулирования развития экономики страны. В этом направлении проводится системная работа, в том числе в рамках реализации национальной цели «Устойчивая и динамичная экономика» из указа Президента РФ. И один из важных элементов работы — это, конечно, оказание предпринимателям государственной поддержки в виде предоставления налоговых льгот.
Приведу несколько цифр для понимания масштабов этого вида господдержки. В 2023 году общая сумма налоговых расходов в России составила 10,3 триллиона рублей, из которых значительная часть, конечно, связана с мерами социального характера. При этом порядка 26 процентов от общей суммы, или 2,6 триллиона рублей, приходится на налоговые расходы, связанные с предоставлением инвестиционных налоговых льгот, включающих как отдельные льготы, так и префрежимы. Если говорить отдельно про префрежимы, то объем налоговых расходов, связанных с предоставлением льгот для их резидентов, мы оцениваем в 2023 году примерно в 400 миллиардов рублей.
В перечень префрежимов в рамках проводимой Минфином России аналитической работы мы включаем все основные режимы со сформировавшейся практикой применения. Это территории опережающего развития (ТОР) в ДФО, ТОР в моногородах и ЗАТО, региональный инвестиционный проект (РИП) для участников в ДФО, РИП для участников вне ДФО, особые экономические зоны (ОЭЗ), свободный порт «Владивосток», ОЭЗ в Калининградской области, ОЭЗ в Магаданской области, свободная экономическая зона (СОЗ) в Республике Крым и Севастополе, специальный инвестиционный контракт (СПИК), Арктическая зона РФ и инвестиционный налоговый вычет (ИНВ). Совсем новые префрежимы, которые действуют менее одного года, в периметр нашей работы мы пока не включаем, по ним еще нет достаточного материала для анализа. В частности, это относится к префрежимам на новых территориях.
— Расскажите об аналитической работе, которую проводит Минфин в связи с работой префрежимов?
— Вопрос комплексной оценки эффективности функционирования префрежимов действительно является очень важным, а сейчас он актуален в особенности. При этом по некоторым префрежимам методики оценки сейчас отсутствуют в принципе. В целом этот вопрос относится к компетенции профильных ФОИВ, ответственных за создание и функционирование префрежимов: Минэкономразвития, Минвостокразвития и Минстроя. Ключевая работа по этим направлениям, конечно, на их стороне. Однако, чтобы у нас было на что опираться в своей работе при выполнении задач, которые стоят перед нашим ведомством, мы, со своей стороны, выстроили в Минфине системную работу по оценке эффективности налоговых льгот, которая базируется на принципе «двух ключей»: оценка эффективности режима / льготы на макроуровне и микроуровне.
Макроуровень регулируется постановлением Правительства РФ об оценке налоговых расходов и предполагает их соотнесение с целями социально-экономической политики, а также оценку их результативности и бюджетной эффективности на уровне государства. Методики оценки эффективности налоговых расходов утверждаются уполномоченными ФОИВ.
На микроуровне анализ инвестиционных налоговых льгот осуществляется с использованием аналитической системы «Эффективность льгот», которая в 2022 году была разработана Минфином России вместе с нашими коллегами из ФНС. Подход к анализу эффективности льгот, заложенный в этой системе, базируется на оценке влияния инвестиционных налоговых льгот на финансово-экономические показатели компаний и позволяет посмотреть, формируют ли отдельные налоговые преференции излишнюю доходность для отдельных видов бизнеса или нет, а также как налогоплательщики распоряжаются полученными за счет экономии на налогах средствами. Это очень важный показатель.
В системе мы ежегодно проводим анализ 35 инвестиционных налоговых льгот, которые включают 12 префрежимов и 23 отдельные инвестиционные налоговые льготы. Детальные результаты проводимого анализа ежегодно отражаются в составе разрабатываемых Минфином России основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на соответствующий период и размещаются в свободном доступе на сайте министерства.
При этом мы постоянно работаем над усовершенствованием алгоритмов и расширением возможностей анализа в системе. Например, в 2023 году в рамках ее развития был создан новый отдельный модуль для автоматизированной оценки эффективности налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья. А в 2024 году на базе системы была также проведена оценка эффективности использования налоговых льгот в ряде отраслей, таких как общественное питание, туризм, информационные технологии и радиоэлектроника.
— Каковы результаты оценки в вашей системе?
— Если коротко, то результаты анализа в 2024 году показали, что все 12 основных префрежимов требуют донастройки. При этом части из них требуется донастройка только отдельных направлений, чтобы можно было достигнуть лучших результатов. Это касается ТОР в ДФО, ТОР в моногородах и ЗАТО, РИП для участников вне ДФО, ОЭЗ, свободного порта Владивосток, ОЭЗ в Калининградской области, ОЭЗ в Магаданской области, СЭЗ в Республике Крым и Севастополе, СПИК. А некоторые префрежимы требуют донастройки в целом: РИП для участников в ДФО и Арктическая зона РФ.
— Насколько серьезная ситуация складывается с выпадающими доходами из-за их работы?
— Выпадающие доходы бюджета в виде налоговых расходов по ключевым префрежимам имеют тенденцию к существенному росту. Это, собственно, и явилось одной из причин для необходимости создания аналитической системы «Эффективность льгот». Если в 2017 году выпадающие доходы по префрежимам находились на уровне 129 миллиардов рублей, то в 2020 году — уже 230 миллиардов рублей, а в 2023 году они и вовсе достигли 400 миллиардов рублей. То есть за такой недолгий период цифры выросли больше чем в три раза.
— Фиксируете ли еще какие-то проблемы в связи с работой префрежимов?
— Конечно, мы анализируем префрежимы не только с точки зрения объема выпадающих доходов. Это в целом не единственный показатель для оценки того, как работают льготы. Важно также, какую отдачу они дают экономике: увеличиваются ли инвестиции, создаются ли рабочие места, растут ли зарплаты. Именно в этой логике и выстроен наш анализ в системе «Эффективность льгот».
По алгоритмам, заложенным в системе, налогоплательщик получает статус «красного», если применение льгот приводит к формированию у него сверхдоходности или в случае низкого уровня его инвестиционной активности, отсутствия прироста численности сотрудников и расходов на оплату труда и НИОКР. Также мы учитываем присвоен ли налогоплательщику высокий налоговый риск в рамках проведения налоговых проверок. В 2024 году по результатам анализа мы выявили, что доля «красных» налогоплательщиков в общей величине выручки по префрежиму варьируется от 12,3 до 85,6 процента.
В результатах анализа также отмечен ряд других недостатков префрежимов. Во-первых, существует достаточное количество префрежимов, целеполагание введения которых дублируется. Это, помимо прочего, может приводить к снижению результативности мер поддержки и усложнению их администрирования. Во-вторых, отсутствует методика определения приоритетных отраслей экономики для привлечения новых резидентов в префрежимы и диверсификации структуры видов деятельности. И наконец, у ряда налогоплательщиков заявленный основной ОКВЭД не соответствует изначальным целям введения префрежима. Например, большинство преференциальных режимов нацелено на рост обрабатывающих и высокотехнологичных отраслей экономики, но в качестве их резидентов можно увидеть налогоплательщиков, осуществляющих деятельность по аренде, складированию или по добыче полезных ископаемых. Как видите, есть разные вопросы, нюансы, над которыми нужно работать.
— А есть ли уже планы по развитию, доработке преференциальных режимов на федеральном уровне с учетом проблем, которые вы озвучили?
— Как я уже говорил, в целом за создание и функционирование префрежимов отвечают другие ведомства: Минэкономразвития, Минвостокразвития и Минстрой. В своей части по результатам анализа мы разработали законопроект, направленный на совершенствование налогового регулирования префрежимов. Мы предложили дать возможность резидентам префрежимов применять льготы по налогам и страховым взносам только при выполнении ими определенных условий: непревышение суммы льгот по налогам и страховым взносам над объемом капитальных вложений и расходов на НИОКР, выполнение резидентами отдельных «контролируемых показателей» по соглашению, своевременное представление налоговым органам годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности.
Законопроект затрагивает восемь префрежимов: ТОР в ДФО, ТОР в моногородах и ЗАТО, ОЭЗ, свободный порт Владивосток, ОЭЗ в Калининградской области, ОЭЗ в Магаданской области, СЭЗ в Республике Крым и Севастополе и Арктическую зону РФ. В периметр законопроекта не вошли РИП, СПИК и ИНВ, так как в этих режимах Налоговым кодексом объем льгот уже ограничен объемом капитальных вложений.
С учетом того, что изменения затрагивают и регионы, и бизнес, было проведено довольно широкое обсуждение. В прошлом году законопроект был рассмотрен на заседании комиссии Госсовета по экономике и финансам с участием большинства регионов, заинтересованных ведомств и предпринимательского сообщества. По итогам заседания инициатива Минфина была в целом признана актуальной. Коллеги, со своей стороны, представили предложения, с учетом которых мы еще доработали текст.
Так, в доработанной версии предусмотрены более широкие возможности регионов. Им переданы полномочия самостоятельно устанавливать значение соотношения объема фактических капитальных вложений и расходов на НИОКР к величине льгот по налогам и страховым взносам, в том числе они могут сделать его нулевым. Также субъекты РФ будут определять перечень отдельных «контролируемых показателей» по соглашению и допустимые пределы отклонений их фактических значений от плановых. Доработанный законопроект большинство регионов — примерно 90 процентов — концептуально поддерживают, включая 81 процент субъектов, на территории которых есть префрежимы.
В марте мы планируем внести доработанный текст в Правительство РФ. Если в этом году законопроект будет принят, предполагается, что с 1 января 2026 года он вступит в силу. Мы рассчитываем, что реализация этих изменений систематизирует применение префрежимов и усилит дисциплину резидентов, а следовательно, увеличит отдачу от льгот для экономик регионов и страны в целом.
Таблица. Объем выпадающих доходов бюджетов бюджетной системы РФ на территориях преференциальных режимов
|
ИНН |
ТОР ДФО |
ТОР |
СЭЗ Крым |
ОЭЗ Магадан |
ОЭЗ Калининград |
СПИК |
СПВ |
РИП ДФО |
РИП |
ОЭЗ |
АЗРФ |
|
Количество резидентов за период |
910 |
1499 |
2176 |
96 |
405 |
83 |
2511 |
86 |
265 |
1617 |
599 |
|
2017, сумма льгот в режиме, тыс. ₽ |
2 920 487 |
294 289 |
9 560 304 |
2 736 185 |
5 702 593 |
х |
489 326 |
5 452 456 |
2 873 893 |
6 601 688 |
х |
|
2020, сумма льгот в режиме, тыс. ₽ |
10 615 982 |
4 642 127 |
14 040 081 |
4 624 223 |
6 185 405 |
4 433 926 |
4 734 143 |
35 022 107 |
4 002 088 |
8 824 336 |
82 671 |
|
2023, сумма льгот в режиме, тыс. ₽ |
40 053 649 |
23 754 357 |
19 386 256 |
5 689 656 |
9 133 498 |
15 218 722 |
19 002 342 |
32 121 912 |
6 121 090 |
28 830 022 |
1 723 107 |
|
2017, налог на прибыль организаций, тыс. ₽ |
910 072 |
34 351 |
2 905 334 |
751 994 |
5 644 570 |
х |
219 407 |
1 261 146 |
1 776 847 |
1 802 427 |
х |
|
2020, налог на прибыль организаций, тыс. ₽ |
2 876 364 |
1 769 924 |
3 500 768 |
1 445 636 |
5 513 744 |
4 433 925 |
2 682 042 |
23 922 073 |
1 455 946 |
4 824 231 |
82 671 |
|
2023, налог на прибыль организаций, тыс. ₽ |
13 446 916 |
8 724 450 |
3 771 771 |
1 219 717 |
7 062 255 |
15 218 724 |
13 201 251 |
22 697 725 |
4 960 224 |
23 775 549 |
1 722 669 |
|
2017, налог на имущество организаций, тыс. ₽ |
132 800 |
95 325 |
361 153 |
х |
58 022 |
х |
х |
х |
х |
2 664 265 |
х |
|
2020, налог на имущество организаций, тыс. ₽ |
1 347 849 |
245 556 |
1 124 078 |
х |
171 998 |
х |
х |
х |
х |
3 969 254 |
х |
|
2023, налог на имущество организаций, тыс. ₽ |
7 406 478 |
1 339 743 |
1 658 336 |
х |
463 447 |
х |
х |
х |
х |
5 024 918 |
х |
|
2017, земельный налог, тыс. ₽ |
53 685 |
342 |
2491 |
х |
х |
х |
х |
х |
х |
16 319 |
х |
|
2020, земельный налог, тыс. ₽ |
220 370 |
19 831 |
13 394 |
х |
х |
х |
х |
х |
х |
30 691 |
х |
|
2023, земельный налог, тыс. ₽ |
54 705 |
45 553 |
20 674 |
х |
х |
х |
х |
х |
х |
27 746 |
х |
|
2017, страховые взносы, тыс. ₽ |
1 511 844 |
164 269 |
6 291 309 |
х |
х |
х |
269 917 |
х |
х |
2 118 260 |
х |
|
2020, страховые взносы, тыс. ₽ |
4 527 790 |
2 602 483 |
9 401 849 |
х |
499 662 |
х |
2 052 101 |
х |
х |
х |
х |
|
2023, страховые взносы, тыс. ₽ |
14 188 050 |
12 992 901 |
13 935 478 |
х |
1 607 792 |
х |
5 801 104 |
х |
х |
х |
х |
|
2017, НДПИ, тыс. ₽ |
312 087 |
х |
х |
1 984 188 |
х |
х |
х |
4 191 310 |
1 097 045 |
х |
х |
|
2020, НДПИ, тыс. ₽ |
1 643 606 |
4335 |
х |
3 178 586 |
х |
х |
х |
11 100 029 |
2 546 141 |
х |
х |
|
2023, НДПИ, тыс. ₽ |
4 957 495 |
651 706 |
х |
4 469 940 |
х |
х |
х |
9 424 188 |
1 160 866 |
х |
439 |
Информация ФНС России.
Подготовила А. Ю. Ольховая
