Интернет помогает контролировать финансы

В статье рассматривается вопрос расширения возможностей взаимодействия финансовых органов с главными распорядителями бюджетных средств и учреждениями посредством использования Интернета на примере опыта г. Орска.
Владимир Николаевич БОГДАНЦЕВ, начальник финансового управления администрации г. Орска
Евгений Павлович СЕРГЕЕВ, главный специалист отдела доходов, финансовой и налоговой политики и технического сопровождения финансового управления администрации г. Орска
Александр Сергеевич КОМАРОВ, главный специалист бюджетного отдела финансового управления администрации г. Орска

Смена акцентов

Реализация Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ кардинально меняет систему контроля за деятельностью учреждений. Если ранее финансовый орган осуществлял полный контроль за расходами учреждения, согласовывая или не согласовывая заключение определенных договоров, санкционируя или не санкционируя определенные платежные поручения, то сегодня меняется акцент с контроля за расходами учреждения в сторону контроля выполнения государственного (муниципального) задания.

Проще говоря, философия концепции повышения эффективности бюджетных расходов заключается в том, что в первую очередь контролируется выполнение государственного (муниципального) задания, а как учреждение расходует при этом получаемые субсидии на его выполнение — дело второе. На первый план выходит удовлетворенность потребителей предоставленной им государственной (муниципальной) услугой. Если качество услуг ухудшается, это расценивается как сигнал о неправильном использовании субсидии, выделенной из бюджета. Данная идея в целом была положительно воспринята как учредителями, так и учреждениями. Согласно данным официального сайта для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях bus.gov.ru, почти три четверти учреждений страны на сегодняшний день являются получателями субсидий на государственное или муниципальное задание.

Риски

Относительная финансовая самостоятельность учреждений сопряжена с рядом рисков, одному из которых посвящена настоящая статья, — риску роста кредиторской задолженности. Данная проблема на сегодняшний день является, пожалуй, наиболее актуальной, поскольку на стадии реализации реформы сети бюджетных учреждений, в новых для них условиях, у руководителей учреждений в большинстве своем еще нет достаточного опыта самостоятельного распоряжения финансовыми средствами. Данная проблема актуальна для любого уровня бюджетной системы России, особенно в условиях дефицитного бюджета.

Законодатель также не оставляет упомянутый риск без внимания. Пункт 27 ст. 30 Закона № 83-ФЗ предусматривает, что орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, при заключении трудового договора с руководителем бюджетного учреждения предусматривает условие о его расторжении по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя. Здесь возникают два вопроса. Во-первых, а как же автономные учреждения? Для них такой нормы в законодательстве не предусмотрено. Во-вторых, стоит ли вообще доводить дело до такой ситуации, пуская проблему с ростом просроченной кредиторской задолженности на самотек? Может быть, лучше заранее принять меры по ее недопущению?

Опыт

В Орске данному вопросу уделяется серьезное внимание. От всех муниципальных учреждений города независимо от типа требуется недопущение просроченной кредиторской задолженности. Максимально, что позволительно — текущая задолженность за отчетный месяц.

Еще в 2007 году в целях недопущения возникновения необоснованной кредиторской задолженности в Орске был установлен единый порядок заключения договоров, стороной которых является лицо, обладающее на праве хозяйственного ведения или оперативного управления муниципальным имуществом. Для исключения неэффективных и необоснованных затрат непосредственному заключению договора предшествует обязательное прохождение экономической, финансовой и правовой экспертиз. Администрацией города был приобретен соответствующий блок программы, который помог городу уйти от просроченной кредиторской задолженности, потому что было понятно, что, если договор не прошел экономическую, финансовую, юридическую экспертизы, оплачивать его нельзя. Политика, проводимая администрацией города, позволила свести к нулю просроченную задолженность бюджетных учреждений и не допускать ее возникновения с 2007 года по настоящее время.

Новые инструменты

Однако в условиях реализации Закона № 83-ФЗ данная схема уже не может быть применена к автономным и бюджетным учреждениям, являющимся получателями субсидий. Значит, необходимы иные инструменты. На данный момент администрация города видит решение в проведении регулярного мониторинга состояния кредиторской задолженности муниципальных учреждений в целях своевременного реагирования и при необходимости ее урегулирования.

Орск традиционно был пионером в области бюджетных новаций — одним из первых в области перешел на систему казначейского исполнения бюджета. В нашем городе раньше, чем в других муниципальных образованиях страны, появились автономные учреждения. В организации мониторинга кредиторской задолженности Орск также стал первопроходцем. У нас не было достаточного опыта, да и взять его в то время было неоткуда, поэтому учиться приходилось на практике, шаг за шагом совершенствуя порядок представления сведений о задолженности муниципальных учреждений.

Таким образом, был утвержден правовой акт, устанавливающий обязанность муниципальных учреждений города представлять сведения о задолженности, порядок их представления и формы, по которым они должны представляться. С юридической точки зрения здесь все правильно, и, казалось бы, можно было спокойно приступить непосредственно к мониторингу задолженности. Но недостаточное внимание к процессу представления сведений учреждениями вскоре привело к возникновению проблем.

Ошибки

Первая ошибка состояла в том, что не был регламентирован способ представления сведений. Ряд учреждений представляли сведения на бумажном носителе, следовательно, необходимо было возложить на специалиста финансового органа дополнительные обязанности по приведению полученных сведений в электронный вид в целях дальнейшей работы с ними. Но этот шаг сочли неприемлемым, так как он предполагает нерациональное использование ресурсов. Было найдено другое решение — обязать учреждения представлять данные сведения только в электронном виде.

Однако унификации представления данных добиться не удалось: часть учреждений представляла информацию в формате текстовых документов, другая — в виде электронных таблиц. После этого специалисту финоргана приходилось переносить полученные данные в сводную таблицу, что вновь потребовало дополнительных временных затрат, а также возник дополнительный риск, связанный с человеческим фактором: специалист мог некорректно перенести данные в сводную таблицу.

Поэтому следующим шагом стало принятие решения о применении единого шаблона в виде Excel-файла, который в электронном виде был направлен всем муниципальным учреждениям города. Информация, сформированная учреждением с применением данного шаблона, направлялась в финорган. Далее полученная информация консолидировалась с применением специально разработанного макроса в сводные отчеты. На этом этапе удалось избежать необходимости вручную переводить данные в единый формат и нейтрализовать риск искажения сведений из-за человеческого фактора.

С течением времени возникала необходимость изменения шаблона, что в свою очередь требовало доведения обновленного файла шаблона до учреждений. На практике, однако, данное мероприятие не всегда приводило к требуемым результатам. Периодически в финорган поступали сведения по старым шаблонам, которые не подходили для автоматической генерации консолидированных отчетов. Приходилось вновь связываться с учреждениями и сообщать о необходимости применения нового шаблона, что сводило усилия по автоматизации процесса представления сведений на нет. Так что и от этой идеи пришлось отказаться. Требовался новый способ представления учреждениями сведений, который позволил бы полностью автоматизировать процесс. Необходимо было найти такое решение, которое позволило бы учреждению вводить запрашиваемые данные, не отвлекаясь на форматы, обновления и другие технические вопросы.

Работа над ошибками

Решением задачи стало создание на официальном сайте финансового управления администрации города закрытой части, доступ третьих лиц к которой был ограничен системой авторизации. Изначально этот механизм был внедрен у нас в бытность Орска методической площадкой для муниципальных образований Восточной зоны Оренбургской области, которые получали доступ к аналитической и методической информации. Итак, воспользовавшись прошлым опытом, мы спроектировали базу данных и разработали дружественный web-интерфейс, содержащий структурированную форму для ввода данных, состоящую из следующих полей:

• наименование статьи расходов;
• поле со списком поставщиков (отдельная запись для каждого поставщика) по выбранной статье;
• поля для ввода сумм кредиторской и дебиторский задолженности с их последующей детализацией;
• остаток денежных средств.

Пользователям (бухгалтерам учреждений) были выданы авторизационные данные для входа в закрытую часть сайта, где и предлагалось ввести информацию в соответствующие поля формы. После заполнения формы и отправки отчета при помощи расположенной в левом нижнем углу кнопки «Отправить» его также можно экспортировать в формат Excel для последующей печати.

Кроме пользовательского интерфейса был создан административный, в котором можно автоматически сформировать аналитические отчеты. То есть фактически сайт включает раздел работы с данными с различным уровнем доступа. Так, например, учреждения могут видеть только информацию, касающуюся их самих. Главные распорядители бюджетных средств — информацию по учреждениям своего ведомства. Финансовый орган — свод по городу: отдельно просроченная задолженность, отдельно общая задолженность как помесячно, так и за весь период с начала года либо аналогичные отчеты в разрезе КОСГУ. Таким образом, получается двусторонний контроль за учреждениями и со стороны финоргана, и со стороны органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя муниципальных учреждений.

Глобальная проблема современной бюджетной системы — потребность в большом количестве исходных данных, которые следует получить от всех участников бюджетного процесса. Это приводит к необходимости постоянной рассылки различных запросов, что увеличивает временные затраты и требует расхода большого количества бумаги. Даже внедрение электронного документооборота не спасает, так как существует потребность в обработке и консолидации собираемых данных.

Способствовать решению данных проблем призвана внедренная г. Орском на уровне финансового органа система сбора, обработки и консолидации данных через сайт финансового управления, разработанный и поддерживаемый собственными силами. Работа с данными на сайте — шаг, предпринятый в целях преодоления целого комплекса присущих бюджетной системе проблем. Сокращение сроков получения исходных данных, экономия на затратах на бумагу, временных затратах сотрудников (отсутствие необходимости в приведении в должный вид полученных данных, автоматизация их унификации и сводов) — это уже немало. Нельзя не отметить еще один положительный момент — работа с данными через сайт не требует установки специальных программ. Учреждению достаточно подключения к Интернету и получения пароля доступа.