Елена Денисовна МИХАЙЛОВА, научный руководитель НП «Центр инноваций муниципальных образований»
Изменившееся законодательство обязывает органы власти с 1 января текущего года перейти на новые способы обеспечения жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В ряде случаев нормы нового закона получают обратную силу.
Федеральный закон от 29 февраля 2012 г. №
Долгое время центральной проблемой был вопрос о том, к чьим расходным обязательствам относится реализация указанной гарантии. Встатье 57 Жилищного кодекса говорится о необходимости обеспечения детей-сирот жильем социального использования во внеочередном порядке, но одновременно она содержит норму о том, что такое жилье предоставляется по решению органа местного самоуправления. Неправильное толкование данной нормы привело к тому, что соответствующие обязанности через суды нередко возлагались именно наместный уровень, несмотря на то что в Федеральном законе от 21 декабря 1996 г. №
С учетом этой позиции сформулированы и новые подходы к решению жилищной проблемы сирот, реализация которых должна быть начата с 1 января текущего года. Прежде всего внесены изменения в Жилищный кодекс: исключена норма статьи 57 о внеочередном предоставлении детям-сиротам жилых помещений социального использования. Однако исключение детей-сирот из так называемых внеочередников не означает, что для получения жилья они должны стоять в общей очереди. Предоставление жилых помещений нуждающимся в них детям-сиротам должно быть обеспечено немедленно при наступлении обстоятельств, преду-смотренных взаконе, а именно достижении совершеннолетия, приобретении полной дееспособности до достижения совершеннолетия, завершении обучения в образовательных учреждениях профессионального образования, окончании военной службы по призыву либо отбывании наказания в исправительных учреждениях.
Самой главной новеллой в решении рассматриваемого вопроса стало то, что вместо жилья социального использования детям-сиротам должно быть предоставлено жилье, по статусу относящееся к специализированному жилищному фонду, предназначенному для решения жилищного вопроса именно этой категории граждан. В этих целях в раздел ЖК РФ о специализированном жилищном фонде включены нормы о жилых помещениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определяющие назначение таких жилых помещений и порядок ихпредоставления (ст. 109.1). Статья 103 ЖК РФ дополнена положением о недопустимости выселения детей-сирот из специализированных жилых помещений без предоставления других благоустроенных жилых помещений, которые должны находиться в границах соответствующего населенного пункта.
Ключевые положения, составляющие содержание новых гарантий жилищных прав детей-сирот, изложены в новой редакции статьи 8 Закона №
Новая редакция закона предлагает исключить такие ситуации и усилить гарантии жилищных прав сирот. Независимо от того, сохранилосьли за ними право на прежде занимаемое жилье, они вправе претендовать на жилое помещение специализированного жилищного фонда вслучае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным. Федеральный закон прямо называет три таких случая:
1) проживание на любом законном основании в таких жилых помещениях лиц, лишенных родительских прав либо страдающих тяжелой формой хронических заболеваний, делающих совместное проживание с ними в одном жилом помещении невозможным;
2) непригодность или несоответствие нормам и правилам жилых помещений;
3) несоответствие общей площади жилых помещений учетным нормам.
Этот перечень не является исчерпывающим и может быть дополнен региональным законодательством.
Например, статья 4 Закона Брянской области от 29 декабря 2012 г. №
Законом Волгоградской области от 5 февраля 2013 г. №
Помимо этого региональным законодательством устанавливается порядок формирования списка граждан, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, в список они включаются по достижении 14 лет. Ответственными за обеспечение детей-сирот жилыми помещениями выступают органы исполнительной власти субъекта РФ, а специализированный жилищный фонд для указанных лиц формируется как государственный жилищный фонд, находящийся в собственности субъекта РФ. В случае наделения органов местного самоуправления указанным государственным полномочием, включая приобретение в муниципальную собственность жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на муниципальные образования как на собственников соответствующего жилищного фонда возлагается обязанность по содержанию этих помещений и управлению ими.
Принципиальным моментом в содержании новых гарантий жилищных прав сирот является обязанность органов власти по истечении пяти лет после предоставления специализированного жилого помещения переоформить имеющийся договор на договор социального найма. Препятствием могут быть обстоятельства, свидетельствующие о том, что сирота находится в трудной жизненной ситуации.
К таким обстоятельствам, например, в Волгоградской области указанным выше законом отнесены, в частности, следующие:
· неудовлетворительная адаптация к самостоятельной жизни, в том числе отсутствие постоянного заработка, иного дохода в связи с незанятостью трудовой деятельностью, совершение правонарушений;
· длительная болезнь, инвалидность, препятствующие добросовестному исполнению обязанностей нанимателя, в том числе в связи снахождением в лечебном или реабилитационном учреждении.
В целях оказания помощи субъектам РФ в реализации новых положений законодательства, введенных Законом №
· порядок формирования специализированного жилищного фонда для детей-сирот;
· порядок формирования списка детей-сирот;
· перечень документов, представляемых для включения в список лиц указанной категории, подлежащих обеспечению жилыми помещениями;
· дополнительные обстоятельства, при которых признается невозможным проживание детей-сирот;
· порядок установления невозможности проживания детей-сирот в ранее занимаемых ими жилых помещениях, находящихся в ихсобственности либо в пользовании по договору социального найма;
· перечень обстоятельств, свидетельствующих о необходимости оказания содействия в преодолении трудной жизненной ситуации, ипорядок их выявления;
· порядок обеспечения сохранности жилых помещений нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых являются дети-сироты и порядок подготовки жилых помещений к заселению указанными лицами.
Следует обратить внимание, что закон не допускает замены предусмотренной им гарантии в виде обеспечения детей-сирот специализированным жильем другими способами решения жилищной проблемы, например предоставлением им субсидии наприобретение или строительство жилого помещения, предоставлением жилого помещения в безвозмездное пользование или по договору социального найма. В то же время субъекты РФ в рамках имеющихся полномочий и исполняемых расходных обязательств могут установитьдополнительные гарантии для данной категории граждан, например предоставление жилых помещений по нормам площади, превышающим установленные для предоставления жилых помещений соответствующего жилищного фонда; льготы (субсидии) на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; проведение ремонта жилого помещения.
Такие дополнительные гарантии предусмотрены, например, в Воронежской области, где дети-сироты имеют право на однократное получение средств из областного бюджета на проведение ремонта жилых помещений. Другим примером может быть Новосибирская область, предоставляющая компенсации арендной платы за наем жилого помещения лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
На практике возникает крайне важный вопрос о том, как должна решаться жилищная проблема граждан, которые относятся к указанной категории и право которых на государственную гарантию в виде жилого помещения возникло до вступления в силу новых положений, тоесть до 1 января текущего года. Как известно, в ряде регионов еще ведутся споры по искам самих детей-сирот либо (нередко) выступающих в их интересах прокуроров, требования которых основаны на неисполнении органами власти обязанностей по обеспечению этих граждан жильем. Во многих регионах приняты программы, предусматривающие выделение средств на строительство жилья социального использования в целях решения этой проблемы. Но даже после принятия Закона №
Например, в Светлоярском муниципальном районе Волгоградской области утвержден административный регламент по предоставлению услуги «Внеочередное обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по договорам социального найма», а в городе Новоалтайске — Положение о защите жилищных прав детей-сирот, в котором указано на закрепленное жилье. Необходимо учесть, что нормы этих актов, принятые во исполнение положений старого законодательства, с 1 января 2013 года не должны применяться.
В этой связи очень важно обратить внимание на то, что Закон №
Также с учетом новых положений следует реализовывать региональные и муниципальные программы: выделяемые по ним средства должны отныне использоваться не на приобретение жилья социального использования, а на формирование специализированного жилищного фонда для предоставления помещений сиротам.
В связи с этим по-прежнему весьма актуальными являются вопросы о том, у кого из бывших детей-сирот возникло право на получение жилья и имеет ли в данном случае значение возраст и факт наличия или отсутствия учета гражданина указанной категории в соответствующей очереди. На практике возникают ситуации, когда с требованиями о предоставлении жилья обращаются граждане, ставшие сиротами задолго до введения в действие государственных гарантий, в силу возраста вышедшие из категории детей-сирот (граждане старше 23 лет).
Анализ изменений регионального законодательства по данному вопросу показывает, что нередко законодатели субъектов РФ оговаривают право бывших детей-сирот на получение жилья по новому законодательству определенными условиями, к которым относится прежде всего факт учета таких граждан до 1 января 2013 года на соответствующей очереди. Например, статья 7 Закона Республики Марий Эл от 10 декабря 2012 г. №
Совершенно иная позиция сформулирована в упомянутых выше рекомендациях Минобрнауки, согласно которым дети-сироты должны обеспечиваться жилыми помещениями в порядке, предусмотренном Законом №
Очевидно, что отсутствие такого критерия, как возраст или учет в качестве лица, имеющего соответствующее право, может привести иприводило на практике к возникновению требований о предоставлении жилья со стороны граждан, бывших детьми-сиротами, но давно ставших взрослыми и никогда прежде не заявлявших о своих правах на жилье. В этой связи определенный интерес представляет судебная практика по разрешению подобных ситуаций.
Например, суды общей юрисдикции Приморского края, Челябинской области, Калужской области и некоторых других регионов отказали вудовлетворении требований о льготном предоставлении жилых помещений гражданам, заявившим эти требования через несколько лет после достижения
В части решений высших судебных инстанций по данному вопросу следует учесть позицию Верховного суда РФ по заявлению прокурора Республики Хакасия, оспорившего пункт 1 Положения о предоставлении жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без родителей, а также лицам из их числа в возрасте до 23 лет, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия, как противоречащий федеральному законодательству. Оспоренная норма определяет порядок предоставления жилых помещений за счет средств республиканского бюджета детям-сиротам также после достижения ими 23 лет, если они состояли в очереди на получение жилых помещений и соответствующее право возникло у них после 1 января 2005 года, но не было своевременно реализовано. Суд признал недействующей оспоренную прокурором норму в части слов «после 1 января 2005 года», поскольку она сужает круг лиц, имеющих право наполучение жилых помещений в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. №
Безусловно, во всех указанных случаях речь идет не об общей очереди граждан, нуждающихся в жилье, а об учете именно детей-сирот. Смысл такого учета — зафиксировать наличие права гражданина на предоставление ему дополнительной государственной гарантии жилищных прав по сравнению с гарантиями, общими для всех граждан. Полагаем, что из этого можно исходить при возникновении спорных вопросов о том, в отношении каких граждан из указанной категории новый закон имеет обратную силу. Хотя, конечно, каждый случай по-своему уникален. В частности, должны оцениваться и обстоятельства, связанные с причинами отсутствия учета конкретного гражданина, если он имел соответствующее право (например, ему было необоснованно отказано в учете либо при наличии обращения не принято решение об учете).
Итак, с 2013 года началось применение новых положений закона в сфере обеспечения жильем детей-сирот. Надеемся, что принятые изменения будут способствовать более эффективному решению указанной проблемы.
