В апреле — мае 2014 года в рамках мониторинга социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях социологическая лаборатория Ассоциации сибирских и дальневосточных городов совместно с Ассоциациями городов Поволжья, «Города Урала» и Союзом городов Центра и Северо-Запада России провела очередной экспресс-опрос руководителей муниципалитетов1.
Местное самоуправление: перспективы развития
Позитивную оценку изменений роли местного самоуправления в 2014 году дали 42% опрошенных руководителей муниципальных образований, 37% отметили сохранение ее на прежнем уровне (рисунок 1). Вместе с тем каждый пятый заявил о снижении роли местного самоуправления в современных условиях.
Такую точку зрения респонденты обосновывают сокращением объема полномочий в жизненно важных сферах (таких как здравоохранение, образование, безопасность) и их передачей на уровень субъектов РФ, постоянным перераспределением полномочий между органами власти субъектов и муниципальных образований. Среди других указанных причин — финансовая неподкрепленность расходных полномочий, сдерживающая самостоятельность местного самоуправления, нестабильность законодательной базы, постепенное встраивание органов МСУ в вертикаль государственной власти. Обращает на себя внимание сходство оценок 2014 и 2013 годов, однако они менее оптимистичны, чем в 2012 году: доля позитивных оценок изменений в сфере местного самоуправления уменьшилась на 17%.
Несколько слов об ожиданиях относительно дальнейших изменений в работе местных органов власти. Хотя сегодня 54,9% опрошенных полагают, что произойдут изменения к лучшему, в целом наблюдается повышение доли пессимистичных оценок по сравнению с прошлым годом (рисунок 2).
В целом перспективы системы местного самоуправления в русле провозглашенных направлений развития России оцениваются неоднозначно. С одной стороны, по мнению руководителей муниципальных образований реальная модернизация страны невозможна без повышения роли местного самоуправления: реформа должна помочь повысить эффективность и качество управления в стране, в том числе и на местном уровне. С другой стороны, в рамках проводимой административной реформы проявляется тенденция к централизации, укреплению вертикали власти, и, следовательно, можно ожидать повышения влияния федерального центра на принимаемые решения и снижения самостоятельности муниципалитетов.
Ключевые проблемы
Основные трудности для себя как руководителей при работе в современных условиях опрошенные видят в ограниченности предоставленных прав (65,4%), а также в отсутствии надежных правовых гарантий (48,1%). По-прежнему главной нерешенной проблемой, существенно сдерживающей самостоятельность местных органов власти, остается финансовое обеспечение местного самоуправления (рисунок 3). Это не позволяет не только осуществлять расходы на социально-экономическое развитие территорий, но даже выполнить текущие расходные обязательства.
Однако самостоятельность местного самоуправления наталкивается не только на ограниченность финансовых средств и материальных ресурсов (о которой постоянно говорят практически все опрошенные), но и на ограничения нормативно-правового характера: противоречивость принимаемых законодательных актов, а также неразработанность конкретных механизмов реализации норм законодательства. По мнению опрошенных, изменения, внесенные в последнее время в действующее законодательство, существенно не меняют взаимоотношений с органами государственной власти (62,7%), с другими органами местного самоуправления муниципального образования (83,8%), с органами местного самоуправления других муниципальных образований (90,2%).
В связи с изменениями, внесенными в действующее законодательство, руководители муниципальных образований отмечают усложнение межбюджетных отношений, земельно-имущественных отношений, взаимоотношений с органами государственной власти (рисунок 4). В законодательстве не до конца решены проблемы разграничения полномочий и ответственности между государственным управлением и местным самоуправлением, вопросы финансового обеспечения передаваемых полномочий. В ряде случаев происходит перераспределение финансовых средств, лишающее местные бюджеты части доходов, в связи с чем обостряется проблема формирования местных бюджетов. Руководители указывают на усложнение процедур финансирования отраслей образования, здравоохранения, социальной поддержки населения, болезненный и недостаточно отрегулированный процесс разграничения прав собственности и перераспределения имущества между уровнями власти. При этом многие руководители муниципальных образований отмечают, что основные проблемы коренятся в противоречивости нормативно-правового поля, несогласованности норм отдельных законов, а потому для успешного функционирования системы местного самоуправления требуется приведение их в соответствие друг с другом.
В ожидании поддержки
Следует обратить внимание на высокий уровень оптимизма руководителей муниципальных образований, две трети которых считают наиболее вероятным позитивный сценарий реформирования системы местного самоуправления. В то же время вероятность ликвидации местного самоуправления на уровне районов и крупных городов беспокоит почти 20% ответивших (рисунок 5).
В реализации задач, возникающих в современных условиях перед органами местного самоуправления, их руководители ожидают реальной помощи от субъектов власти различного уровня (таблица).
Наиболее значительные ожидания руководители муниципалитетов связывают с органами государственной власти, причем прежде всего персонифицированными: руководителем субъекта РФ и Президентом РФ. Опросы позволяют говорить о повышении доверия и, соответственно, повышении уровня ожиданий реальной помощи от Президента РФ в 2014 году: сегодня он занимает первое место среди субъектов власти, на которых возлагают основные надежды руководители муниципального уровня, против шестого места в 2010 году.
Таблица. Динамика ожиданий реальной помощи от субъектов власти, % к числу ответивших
|
2014 |
2013 |
2012 |
|
|
От Президента РФ |
86,0 |
76,5 |
69,4 |
|
От руководителя субъекта РФ |
68,6 |
65,4 |
72,2 |
|
От федеральных органов законодательной власти |
63,0 |
63,0 |
54,2 |
|
От законодательного органа субъекта РФ |
46,5 |
42,0 |
43,1 |
|
От Правительства РФ |
43,0 |
45,7 |
44,4 |
|
От межрегиональных ассоциаций |
39,5 |
34,6 |
26,4 |
|
От исполнительных органов субъекта РФ |
29,1 |
25,9 |
36,1 |
|
От Председателя Правительства РФ |
29,1 |
18,5 |
30,6 |
|
От Общероссийского Конгресса муниципальных образований |
23,3 |
18,5 |
9,7 |
|
От совета муниципальных образований субъекта РФ |
23,3 |
16,0 |
13,9 |
|
От представителя Президента РФ в федеральном округе |
17,4 |
12,3 |
13,9 |
|
От Общественной палаты РФ |
8,1 |
2,5 |
5,6 |
В заключение
И все же, несмотря на некоторые негативные тенденции, связанные с общим ухудшением финансово-экономической ситуации, муниципальные руководители дали в целом позитивную оценку 2013 года: 58,8% опрошенных считают его успешным (рисунок 6). Основанием для оптимизма руководителей является то, что в 2013 году им удалось реализовать многое из задуманного: не только сохранить стабильную ситуацию в своих муниципалитетах, но и добиться ее улучшения в сфере жилищного строительства и строительства объектов социальной сферы (прежде всего дошкольных учреждений), реконструкции улично-дорожной сети, на рынке труда.
