Заместитель министра промышленности и торговли Российской Федерации Гульназ Маннуровна КАДЫРОВА курирует в Минпромторге целый ряд ключевых вопросов. Среди них бюджетное планирование, исполнение кассового и организационного планов министерства, совершенствование методов финансово-бюджетного планирования, организации внутреннего финансового контроля и аудита. В интервью «Бюджету» она рассказала о наиболее актуальных для министерства задачах.
— Гульназ Маннуровна, как переход к программному формату бюджета повлиял на деятельность Минпромторга, связанную с бюджетным планированием?
— Минпромторг России всегда ориентировался на применение программных инструментов. Стратегические задачи Министерства закреплены в стратегиях развития отраслей промышленности. Впоследствии они нашли отражение в Плане деятельности министерства на
Безусловно, госпрограммы кардинально изменили подход к программно-целевому управлению. Сегодня достижение стратегических задач и целей Минпромторга России осуществляется с помощью инструмента государственных программ. Минпромторг является ответственным исполнителем пяти государственных программ: «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности на
До системного перехода на программный бюджет уже осуществлялась реализация мероприятий ведомственных целевых программ, федеральных целевых программ, поэтому опыт работы мы имели. Действующие программы были или преобразованы в набор мероприятий подпрограмм, как, например, ФЦП «Национальная технологическая база» на
В целях углубления работы по повышению эффективности расходов мы приступили к внедрению элементов проектного управления в нашей деятельности. Опираясь на подходы Минэкономразвития России по внедрению проектного управления в органах государственной власти, мы разработали пакет нормативных актов, регламентирующих реализацию этого инструмента в министерстве, приступили к организации вертикально интегрированных процессов управления портфелем проектов в сфере развития гражданских отраслей промышленности, а также процедур контроля за реализацией проектов.
Каждая государственная программа направлена на решение тех или иных целей и задач Плана деятельности министерства на
Государственные программы декомпозируются на подпрограммы, направления, мероприятия и конкретные работы. Так, государственная программа «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» решает стратегические цели министерства, направленные на модернизацию технологической базы промышленности и повышение уровня конкурентоспособности отечественной промышленности. Для решения поставленных задач государственная программа разделена на 22 подпрограммы. Часть функций по планированию и подготовке предложений по внесению изменений в государственные программы реализуется через научно-координационные советы, которые являются временными элементами организационного управления программами, проектами и государственными контрактами.
Во многом эффективная работа по реализации мероприятий государственных программ и федеральных целевых программ обеспечивается за счет функционала информационных систем. В текущем году будет создано три новых модуля — «База знаний», «Управление рисками» и «Сетевое планирование». Это позволит значительно развить систему проектного управления министерства, устраняя наиболее уязвимые места, и в целом будет способствовать созданию прочного фундамента для последующего использования в реализации проектов. Мы определили пилотную зону отработки инструментария, сформировали Перечень приоритетных отраслевых проектов на период до 2024 года, включив в него 47 проектов, из них шесть проектов были выбраны для контроля результатов реализации мероприятий программ.
— Каковы основные отличия нового федерального бюджета
от предыдущего в том, что касается направлений и объемов
финансирования министерства и его госпрограмм?
— Минпромторг России с согласованной позицией вышел на утверждение федерального бюджета на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов. При этом мы понимали — и зафиксировали свою позицию в материалах бюджетной комиссии, — что 2017 год будет очень сложным: порядка десяти подпрограмм госпрограммы развития промышленности пока остаются без финансирования. Таковы объективные макропоказатели 2017 года, тем не менее принято решение в следующей трехлетке вернуться к этому вопросу.
Мы склоняемся к тому, чтобы не только наполнить расходную часть бюджета, а стремиться увеличивать доходную часть, используя различные инструменты. Это непростая задача, особенно в текущих условиях: «длинных» и дешевых денег на рынке нет. Приходится искать любые возможные инструменты для наполнения мероприятий госпрограммы, в том числе максимально применять инструменты ГЧП.
Подчеркну, что в новом бюджетном цикле в целях повышения эффективности большое внимание уделено формированию новых подходов к мерам государственной поддержки отраслей промышленности. Внедрены новые механизмы: субсидирование части затрат на НИОКР по приоритетным направлениям гражданской промышленности в рамках комплексных инвестиционных проектов. Создан фонд развития промышленности, который будет осуществлять финансирование проектов, направленных на разработку и внедрение наилучших доступных технологий и импортозамещения.
— Что конкретно изменится в механизмах распределения средств на НИОКР?
— Мы пришли к выводу, что в отдельных случаях необходимо не прямое финансирование НИОКР, а их субсидирование. В госпрограмме развития промышленности уже появились такие субсидии — по композиционным материалам, по редким и редкоземельным металлам. Условие следующее: если вам нужны деньги на разработку — а это наиболее дорогостоящая часть всего процесса подготовки инновационного изделия,— приходите к нам, но уже с инвестором, готовым внедрить эту разработку в производство. Мы проводим конкурс проектов, которые заявитель готовит совместно с инвесторами. При необеспечении внедрения в промышленное производство результатов НИОКР предусматривается возврат выделенной субсидии, это обязательное условие заключаемого договора. Мы думаем, что это эффективный инструмент: недостижение результата влечет изъятие средств в бюджет.
Обсуждая вопросы повышения эффективности, нельзя обойти вниманием вопросы управления собственностью, в том числе нематериальными активами. Основой технологической модернизации и инновационного развития экономики, повышения конкурентоспособности отечественных предприятий является решение задач увеличения доли нематериальных активов, создания условий для эффективной оценки накопленной и создаваемой интеллектуальной собственности. В России в настоящее время нематериальные активы составляют не более 0,5 процента от величины внеоборотных активов предприятий, в экономически развитых странах значение этого показателя доходит до 30 процентов. Постановка на учет этих активов позволяет повысить стоимость чистых активов компаний, использовать их в качестве залога для получения кредита, сформировать средства для финансирования исследований и разработок за счет начисления амортизации. Мы делаем все, чтобы этот инструмент активнее развивался в промышленности России.
В 2012 году, после выхода нормативных актов, регламентирующих порядок осуществления государственными заказчиками управления правами Российской Федерации на результаты интеллектуальной деятельности гражданского, военного, специального и двойного назначения, мы приступили к системной работе в этом направлении. Начиная с обеспечения государственной регистрации прав на созданные по заказу министерства результаты НИОКР, принятия их к бюджетному учету в составе объектов нефинансовых активов и выбытия из учета, а также c учета, хранения, поддержания в силе охранных документов и заканчивая управлением правами. Утвердили график постановки на бюджетный учет результатов интеллектуальной деятельности по завершенным государственным контрактам на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ при наличии надлежаще оформленных документов, устанавливающих исключительное право на актив. За последние два года мы поставили на бухгалтерский учет более 5 тысяч объектов нематериальных активов: патенты, программы для ЭВМ, технологии, секреты производства. Это была очень трудоемкая работа: проанализировали более 1,3 тысячи госконтрактов, подняли всю первичную документацию, установили стоимость каждого объекта, определили материально ответственных лиц. Планируем завершить постановку на учет таких объектов до конца 2015 года.
В 2013 году мы передали исполнителям госконтрактов объекты нематериальных активов на сумму более 6 миллиардов рублей. Это позволило повысить чистые активы компании, которая была убыточной. В противном случае переданные права подлежали бы налогообложению.
Данный пример иллюстрирует проблемы с вовлечением в хозяйственный оборот результатов интеллектуальной деятельности. Необходимо создать благоприятные условия для капитализации интеллектуальной собственности и обеспечения роста производства продукции с использованием соответствующих результатов интеллектуальной деятельности, налоговых доходов бюджета, получаемых от оборота такой продукции. На разрешение данной проблемы направлен принятый в конце 2014 года Закон № 464‑ФЗ «О внесении изменений в статьи 251 и 270 части второй Налогового кодекса Российской Федерации». Закон исключает из налогооблагаемой базы доходы, полученные в виде исключительных прав на изобретения, полезные модели, промышленные образцы, созданные в ходе реализации государственного контракта и переданные исполнителю этого контракта государственным заказчиком по договору о безвозмездном отчуждении. Мы продолжим в текущем году работу по подготовке предложений по совершенствованию законодательства в данной сфере.
— Минпромторг России проводит оценку внутреннего финансового менеджмента в разрезе департаментов, подведомственных территориальных органов и федеральных бюджетных учреждений. Способствует ли это более эффективному использованию бюджетных средств?
— Мы начали эту работу еще в 2008 году. И в первую очередь определили центры ответственности, наделив каждый из департаментов полномочиями администратора расходов.
В основу были положены мероприятия по формированию и реализации администраторами расходов организационно-управленческого плана. А это контрольные сроки проведения конкурсных процедур (от публикаций до принятия обязательств), мероприятий, направленных на обеспечение финансирования капитальных вложений, предоставления субсидий и так далее. Также в разрезе каждого администратора расходов формируется кассовый план, структурированный по видам расходов, направлениям использования средств с еженедельным рассмотрением исполнения этих планов на оперативном совещании у министра.
Все это позволяет формировать финансовую информацию, необходимую для принятия управленческих решений, выработки предложений по устранению отклонений от заданных параметров, а также привлечения к ответственности. Так, результаты исполнения организационно-управленческого и кассового планов положены в основу оценки качества финансового менеджмента администраторов расходов министерства.
В рамках утвержденной Минфином России методики проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, мы дополнительно оцениваем следующие показатели: степень разработки нормативно-правовых актов, необходимых для реализации закона о бюджете; долю разработанных нормативно-правовых актов с нарушением срока; долю кассового исполнения расходов за отчетный период; удельный вес исполненного бюджета; корректировку кассового плана по срокам; долю расчетно-платежных документов, возвращенных органами Федерального казначейства; удельный вес расчетно-платежных документов в кассовом расходе. Оценка деятельности администраторов расходов проводится с учетом выполнения мероприятий организационно-управленческого и кассового планов, показателей финансового менеджмента и является одним из основных показателей премирования сотрудников министерства.
— Насколько существенны трудозатраты, связанные со сбором и анализом столь подробной управленческой информации?
— Создание любой системы, нацеленной на контроль, поначалу вызывает недоверие со стороны объектов этого контроля. Внедрение необходимого программного продукта, а впоследствии и ведение баз данных требуют определенных расходов и времени. Но при этом мы получаем возможность иметь оперативную информацию о реализации мероприятий, направленных не только на исполнение бюджета, но и на анализ эффективности и результативности.
И если в начале пути временные потери ощущались, то затем они были минимизированы благодаря стандартизации процессов. К примеру, многие первичные учетные документы готовятся в самой информационной системе. Скажем, нам нужно подготовить госконтракт — типовая форма госконтракта уже в нее заложена. Достаточно внести необходимые параметры, выгрузить документ из системы, и она фиксирует, что контракт подготовлен. То же самое с каждым последующим документом. Так что работа даже упрощается.
— Как в Минпромторге развивается внутренний финансовый контроль?
— Задолго до вступления в силу соответствующих поправок в Бюджетный кодекс в министерстве был реализован комплекс мер по развитию системы внутреннего финансового контроля. Начиная с 2010 года велась подготовка базовых правовых актов, направленных на обеспечение соблюдения стандартов и процедур подготовки и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также на осуществление мер по обеспечению правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств и являющихся основой для организации контрольной деятельности.
На момент принятия поправок мы были не только готовы к их практической реализации, но и наработали опыт проведения таких мероприятий. Были утверждены Концепция развития системы внутреннего финансового контроля (аудита) при осуществлении бюджетного процесса министерства, детальный План мероприятий по реализации концепции, Положение о внутреннем финансовом контроле (аудите), определен порядок организации мониторинга результатов финансового контроля, разработан регламент контроля качества контрольной деятельности. Результатом контрольных мероприятий является формирование сводной отчетности о результатах финансового контроля для доклада министру, включая подробный анализ результатов контрольных мероприятий и подготовку предложений по устранению и предупреждению нарушений.
Мы не ограничились только подготовкой доклада руководству. В целях представления полной, актуальной и достоверной информации о качестве управления финансовыми ресурсами, доведения этой информации до гражданского общества мы создали Контрольный совет. Совет возглавляет министр промышленности и торговли, в его состав вошли представители экспертного сообщества и общественных организаций промышленности.
Развиваем риск-ориентированный менеджмент: в части управления финансовыми рисками выявляем критичные для министерства факторы и формируем их статистику; анализируем и оцениваем вероятные последствия выявленных факторов риска; определяем инструменты воздействия на выявленные факторы риска в деятельности министерства в целях их предупреждения или минимизации; осуществляем практическую реализацию мероприятий по предупреждению возникновения ситуаций, обусловленных выявленными факторами риска в деятельности министерства.
— Хотелось бы затронуть еще одну важную тему. Как заместитель министра вы курируете вопросы производства средств реабилитации и создания доступной среды для инвалидов. Есть ли в этой сфере какой-то прогресс?
— Минпромторг России ведет системную работу по данному направлению. Напомню, в 2012 году Россия ратифицировала Конвенцию о правах инвалидов. Во исполнение приоритетов, обозначенных конвенцией, разработан Сводный план мероприятий по созданию доступной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения. Это совместный план четырех ведомств: Минпромторга России, Минтруда России, Минздрава России и Минстроя России. Он рассчитан на период
В ноябре 2014 года в Минпромторге России была создана рабочая группа по вопросу расширения производства продукции для инвалидов и граждан пожилого возраста. В ее рамках нам предстоит сформировать подгруппы для планомерной работы по конкретным направлениям, а также по формированию современной отрасли по производству товаров для лиц с ограниченными возможностями здоровья, в том числе технических средств реабилитации, и решению проблем, связанных с трудоустройством инвалидов.
Проведенный экспертный анализ показал, что не более 10 процентов технических средств реабилитации, закупаемых в рамках госзаказа, производится в России. Остальные закупки приходятся на иностранных поставщиков или компании, реализующие эту продукцию. Так что здесь имеется серьезный резерв для импортозамещения. Однако необходимо действовать, выверяя каждый шаг: это чувствительная сфера, мы не имеем права в чем-то ограничивать людей, если неспособны предоставить сопоставимый по цене и качеству российский товар.
— То есть бизнесу будет оказана непосредственная поддержка?
— Мы считаем, что госзаказ, то есть гарантированный спрос на продукцию, является хорошим стимулом для бизнеса вкладывать деньги в эту сферу. Подчеркну, что государство ежегодно тратит около 15 миллиардов рублей на приобретение соответствующего оборудования. Ну а общий потенциал спроса на средства реабилитации в России нами оценивается в сумму до 60 миллиардов рублей в год.
Проблема имеет колоссальную важность, в том числе с экономической точки зрения. С одной стороны, поддержать российского производителя — значит создать рабочие места и тем самым повысить доходную часть бюджета. И с другой — обеспечив инвалидов современными средствами реабилитации, мы дадим им возможность трудиться, повысим качество их жизни.
Первую половину 2015 года мы будем заниматься скрупулезным анализом существующей ситуации и подготовкой предложений. Еще в 2014 году мы начали проводить встречи с экспертами и специалистами, занимающимися производством средств реабилитации или представляющими интересы потребителей. В работу вовлечены Агентство стратегических инициатив, инновационный центр «Сколково», фонд поддержки слепоглухих «Со-единение».
Уже очевидно, что большое количество людей заинтересовано в реализации этого проекта. Причем много активной молодежи — из МГТУ имени Баумана, из «Сколково». Например, на рабочей группе выступал руководитель проекта, который представлял реализованный проект, на первый взгляд достаточно простой, но очень эффективный. Пожилому человеку на руку одевается так называемая кнопка жизни — браслет с тревожной кнопкой и основными данными о человеке и его заболеваниях на случай необходимости первой помощи в экстренной ситуации. Благодаря этому проекту уже удалось спасти около тысячи человек.
— Вы упомянули об активной молодежи. В связи с этим интересно узнать, уделяется ли в Минпромторге России внимание проблемам подготовки кадров для промышленности? Ведете соответствующий диалог с высшей школой?
— Первый заместитель министра является членом Национального совета при Президенте РФ по профессиональным квалификациям, занимающегося разработкой профессиональных стандартов. На этой площадке мы обмениваемся мнениями о стандартах подготовки кадров и с высшей школой, и с Минобрнауки России, и с представителями крупных корпораций. В министерстве мы разработали и внедрили систему работы с молодежным кадровым резервом (лучшими выпускниками стажерских программ), включая мастерские, тренинги профессионального развития и другие форматы вовлечения их в работу над задачами и проектами под руководством работников Минпромторга. Порядка
Возвращаясь к вопросу об инвалидах, добавлю, что мы запросили в Минобрнауки России информацию о том, в каких вузах обучаются ребята с ограниченными возможностями. Будем приглашать этих студентов на практику на предприятия промышленности, оказывать поддержку в их последующем трудоустройстве.
Подготовил М. А. ЦУЦИЕВ
