В начале 2015 года одной из самых обсуждаемых тем стали скандалы с сокращением и отменой электричек в целых регионах. По мнению заместителя генерального директора Института проблем естественных монополий Владимира Борисовича Савчука, региональные власти прикладывают недостаточно усилий к сохранению и развитию пригородного сообщения.
— Владимир Борисович, существующий механизм финансирования пригородных пассажирских перевозок практически все эксперты называют крайне неэффективным. Есть ли шансы его как-то оптимизировать?
— Прежде чем обсуждать вопросы эффективности, необходимо сказать о фундаментальных основах организации пригородных перевозок. Особенностью этого вида деятельности является то, что затраты на перевозку пассажиров невозможно перенести в билет в полном объеме. Эта деятельность абсолютно во всех странах приносит убытки и субсидируется из бюджета. Вопрос лишь в том, как наиболее оптимально распределять эти субсидии между регионами и перевозчиками. Первое и основное условие — пригородные перевозки должны быть безубыточными для самого перевозчика.
Организацией пригородных перевозок в большинстве стран занимаются региональные власти. Они ближе к пассажиру, лучше знают транспортную обстановку на своей территории и потому могут определять, в каком объеме, по каким направлениям и какими видами транспорта должны осуществляться перевозки. Лишь часть стран, например Великобритания, решает эти вопросы на федеральном уровне.
Когда российские региональные власти говорят о неэффективности финансирования перевозок, они имеют в виду прежде всего то, что им непонятен механизм расчета издержек РЖД. Существует вариант решения этой проблемы, его предлагает и наш институт, и другие эксперты. Федеральному органу исполнительной власти, отвечающему за тарифообразование, — то есть Федеральной службе по тарифам, необходимо разработать методику, по которой владелец подвижного состава будет рассчитывать свои издержки и, соответственно, стоимость аренды в том или ином регионе. Ну а пока такой федеральной методики нет, РЖД вынуждены использовать свою собственную, рассчитывая свои затраты и распределяя их по регионам.
— Что изменит такая методика? Издержки станут ниже?
— По крайней мере, регионы больше не будут ставить вопрос о непрозрачности механизма расчета тарифов РЖД — все будет понятно. Что касается затрат, то они снижаются не с помощью методик, а за счет оптимизационных мероприятий. Можно ли снизить стоимость аренды подвижного состава в конкретном регионе? Теоретически да. Но у РЖД нет возможности это сделать, потому что компания не имеет понятия о размере долгосрочного заказа на поезда. Регионы не объясняют, что в итоге им необходимо от пригородного комплекса: каким будет график движения, сколько потребуется вагонов.
Если бы РЖД знали, сколько вагонов им потребуется в ближайшие
Сейчас договоры заключаются в лучшем случае на год, а чаще — на несколько месяцев. У железнодорожников, которые не знают, каким будет заказ в следующем году, нет возможности планировать свои издержки. Это серьезная проблема. Пока РЖД вынуждены по старинке держать на всякий случай столько вагонов, сколько есть. Когда было принято решение о возврате электричек, оперативно это сделать было невозможно, так как часть вагонов отправили на консервацию, часть персонала сократили и так далее. Поэтому понадобилось несколько дней для того, чтобы восстановить движение в прежнем объеме.
— Хотелось бы поговорить о проблеме недостатка субсидий. Недавно правительство отменило собственное решение о сокращении с 99 до 75 процентов размера скидки, предоставляемой пригородным пассажирским компаниям (ППК) за пользование инфраструктурой ОАО «РЖД». Позволит ли это снять проблему недосубсидирования пригородных перевозок?
— С учетом всех принятых решений — а именно о дополнительном выделении 8,8 миллиарда рублей на услуги инфраструктуры, позволяющем обеспечить
Комментарий ФСТ России
По поручению Президента и Правительства РФ ФСТ России разрабатывает методические рекомендации по расчету ставок платы ОАО «РЖД». Рассчитываться будут ставки арендной платы подвижного состава, его техническое обслуживание, текущий и капитальный ремонты, система управления. Пользователями методических рекомендаций будут ОАО «РЖД», ППК и регулирующие органы субъектов РФ.
Мы считаем, что на федеральном уровне необходимо разработать стандарты минимального транспортного обслуживания населения. В депрессивных регионах высок риск существенного сокращения пригородных перевозок, население там может остаться без какого бы то ни было транспортного обслуживания. Если, например, в Забайкальском крае убрать электрички, при отсутствии развитой дорожной сети заменить их будет просто нечем. Минимальные стандарты позволят выявлять направления перевозок, требующих особого внимания и Федерации, и регионов. Думаю, таких направлений будет не очень много.
— Каково ваше отношение к идее, связанной с передачей подвижного состава в собственность пригородных компаний, чтобы те не тратились на аренду у РЖД? Похоже, и правительство ее поддерживает.
— Мы тоже выступаем за эту меру, но при определенных условиях. Есть причины, почему это до сих пор не было сделано. Во-первых, ППК являются планово убыточными вот уже четвертый год. Как только вы передаете основные фонды в убыточную компанию, возникает риск потери этих фондов: они могут пойти на оплату ее долгов. Во-вторых, остро стоит проблема обновления очень старого подвижного состава. ППК просто будут резать вагоны на металлолом, как только они закончат свой срок службы. Откуда эти убыточные компании возьмут средства на приобретение новых составов?
РЖД до последнего времени худо-бедно проводили эту работу, тратя примерно
РЖД еще в 2009 году, когда пригородные перевозчики создавались совместно с регионами, предлагали такую схему: сами РЖД вносят в уставный капитал ППК подвижной состав, а регионы — средства на закупку нового состава. Однако по этому пути тогда не пошли.
В принципе, получая состав в собственность, ППК будут немного экономить. Если вдобавок передать им еще и ремонтные депо, они самостоятельно смогут проводить капитальные и деповские ремонты. Но это несущественная экономия, надо понимать, что сама по себе передача состава не обнуляет тот объем субсидии, который требуется перевозчику. Вопрос в том, как будут закупаться новые вагоны. Либо в стоимости услуг перевозчика должна появиться инвестиционная составляющая, либо для этих инвестиций придется предусмотреть какой-то другой источник.
— А сейчас можно изменить принципы формирования тарифов на перевозки так, чтобы повысить их рентабельность?
— Если взять крупные европейские страны, например Германию и Великобританию, то там используется долгосрочное субсидирование пригородных перевозок, закрепленное в федеральном законодательстве. Сумма известна на десять лет вперед. В Германии она составляет 7,2 миллиарда евро ежегодно, с увеличением на размер инфляции, в Великобритании — 4,6 миллиарда, тоже с индексацией. В переводе на рубли в Германии субсидия составляет
Что касается тарифообразования. В соответствии с федеральным законодательством каждый пригородный перевозчик входит в реестр монополистов. Монополисты не имеют права самостоятельно устанавливать тарифы: используется государственное регулирование. В частности, для ППК тарифы устанавливают региональные власти — так называемые РЭКи (региональные энергетические комиссии). Тариф устанавливается исходя из себестоимости перевозок, но с учетом социально-экономического положения в регионе: он должен быть приемлемым для населения. В ряде регионов это условие выполняется, в других власти, не желая субсидировать эту разницу, устанавливают экономически обоснованный тариф, со всеми вытекающими последствиями.
— Кто, например?
— Самые вопиющие примеры — это Забайкальский край и Вологодская область. В Забайкальском крае в 2015 году проезд подорожал в
— Регионы можно понять. Где им взять средства на субсидии для перевозчиков, особенно в нынешние непростые времена?
— Федерация, наделяя регионы соответствующими полномочиями, предусмотрела и источники финансирования. В 2012 году правительство приняло решение о постепенном увеличении налога на имущество естественных инфраструктурных монополий. Если раньше действовала льготная ставка 0,1 процента, то к 2019 году она должна плавно увеличиться до 2,2 процента. Объем дополнительных поступлений в региональные бюджеты только от РЖД к 2019 году составит около
Прибавьте к этому поступления от электросетевого хозяйства и магистральных трубопроводов. Понятно, что обязательств у регионов много, но правительство все же позаботилось об определенных доходных источниках. Регионы, получая эти дополнительные доходы, стремятся использовать их не на пригородные перевозки, а на другие социально значимые задачи. Но ведь транспортное обслуживание — тоже важная социальная функция. Категорически не согласен с рядом губернаторов. Ошибочно считать, что внимания заслуживают только детские сады и поликлиники, а ответственность за электрички должен нести кто-то другой.
— Руководители некоторых регионов говорили о том, что могут пойти на замену электричек автобусами. Это вообще возможно?
— Действительно, в конце 2014 года некоторые губернаторы заявили, что, если ППК не продолжат возить пассажиров себе в убыток, без повышения тарифов, то они предпримут контрмеры. Однако автобусное сообщение требует соблюдения довольно жестких нормативов. Для начала все дороги должны быть круглогодичными и иметь твердое покрытие. Во многих регионах дороги придется реконструировать, а возможно, и строить. Это огромные расходы. Я уже не говорю про закупку автобусов, их ремонт, оплату водителей и так далее. Не для всех этот путь актуален, возможно, для европейской части страны с ее развитой дорожной сетью — в большей степени. Но надо понимать и то, что провозная способность автобусов гораздо ниже.
Именно для того, чтобы исключить социальную напряженность и ограничение транспортного обслуживания населения, Правительство РФ в мае 2014 года утвердило Концепцию развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом. Концепция предусматривает распределение прав, обязанностей и ответственности между региональными властями как заказчиками услуг и пригородными компаниями. Там же оговорена обязательность заключения полноразмерных долгосрочных договоров на перевозки с указанием объемов, графика движения, условий установления тарифов и финансовых компенсаций. Каждый регион должен был представить план транспортного обслуживания населения в Минтранс, однако ни один из них этого не сделал. В результате федеральный центр не имел возможности проконтролировать, как на местах решаются эти вопросы.
— По вашей версии, основная вина за дезорганизацию пригородных перевозок лежит на регионах. Но кого-то из них можно привести в качестве положительного примера?
— Есть два региона, где вопросы транспортного обслуживания населения решаются комплексно, — Москва и Московская область. При прежнем руководстве между этими субъектами РФ существовал некий конфликт и пригородные перевозки работали не самым эффективным образом. В настоящее время мэр Москвы и губернатор Московской области делают реальные шаги к сотрудничеству с пригородным перевозчиком, а также между собой — что крайне важно для планирования и реализации сообщения.
Московский регион стал первым, где упомянутая выше концепция фактически начала реализовываться. На подходе заключение
Здесь успешно решаются вопросы субсидирования перевозок с учетом значительных их объемов (60 процентов всех пригородных перевозок осуществляется в Московском узле). Тариф и динамика его повышения находятся на приемлемом для населения уровне. Также Москва и область конструктивно решают серьезные вопросы межрегиональных перевозок. В остальной России межсубъектовые перевозки являются проблемными, их фактически отменяют, вследствие чего рвутся транспортные связи между соседними регионами. Таким образом, для нормальной работы пригородного сообщения необходима прежде всего адекватная и заинтересованная позиция губернаторов, а также серьезный и эффективный контроль федерального центра.
