В начале года было опубликовано сразу два исследования, посвященных теме открытости управления финансами на региональном уровне. Так, Научно-исследовательский финансовый институт совместно с Центром прикладной экономики подготовил итоги рейтинга субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных за 2015 год. В свою очередь, Минфин России обнародовал доклад о развитии бюджетов для граждан в субъектах РФ.
Полнота информации и контакт с населением
Как отмечают в НИФИ, рейтинг субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных за 2015 год формировался на основе методики, используемой Международным бюджетным партнерством при расчете индекса открытости бюджета, однако с поправкой на особенности бюджетного законодательства России. Оценке подлежали все основные этапы бюджетного процесса: первоначальное утверждение бюджета, годовой отчет об исполнении предыдущего бюджета, текущее исполнение бюджета и финансовый контроль, наконец, составление проекта бюджета на следующий год или плановый период.
Для каждого из этих этапов (по некоторым показателям — в привязке к конкретным кварталам финансового года) проводился дотошный анализ прозрачности работы органов власти. Прежде всего он касался полноты раскрытия тех или иных бюджетных данных: параметров самого бюджета с учетом вносимых изменений, сведений о плановых показателях бюджетных учреждений и фактических результатах их работы, информации, публикуемой в рамках отчета об исполнении бюджета, а также промежуточной отчетности и многого другого.
Не меньшее влияние на итоговый рейтинг оказала оценка работы властей по вовлечению граждан в процессы планирования бюджета и контроля за его исполнением — речь идет как о разнообразных слушаниях и опросах общественного мнения, так и об активном контакте с населением (например, об ответах на вопросы по бюджетной тематике). Сколько граждан участвовало в опросах? Опубликованы ли соответствующие отчеты? Установлен ли на специализированном портале субъекта РФ для публикации информации о бюджетных данных для граждан независимый общедоступный счетчик посещений? Все это, и даже использование властями соцсетей для распространения информации о бюджете, подлежало оценке. Впрочем, в анкете присутствуют и показатели, отражающие общую прозрачность бюджетного процесса. Например, на оценку прозрачности первоначально утвержденного бюджета прямое влияние оказывала доля бюджетных инвестиций, распределенных по объектам законом о бюджете на 2015 год, в общем объеме бюджетных инвестиций[1].
Лидером рейтинга стал Краснодарский край, набравший 185 из возможных 210 баллов, практически вровень с ним идет Оренбургская область. Аутсайдер — город Севастополь, который пока, по-видимому, не полностью интегрировался в бюджетную систему России и публикует минимум информации о бюджете (в том числе, судя по данным НИФИ, официально не опубликовал сам первоначальный вариант бюджета на 2015 год).
Бюджет: понятно и наглядно
Доклад Минфина России о лучшей практике развития бюджета для граждан в субъектах РФ и муниципальных образованиях за 2015 год основывался в том числе на анализе, проведенном НИФИ, поэтому и итоговый рейтинг регионов оказался близок к ранжиру, который содержится в соответствующем разделе рейтинга НИФИ. В лидерах — Адыгея, Краснодарский край, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра и Красноярский край. Аутсайдеров, набравших ноль баллов, сразу десять, включая Севастополь, Чукотку и Кабардино-Балкарскую Республику, которые пока только разрабатывают свои бюджеты для граждан.
Авторы доклада не заостряли внимание на негативных моментах — например, в нем не встретить упоминаний о том, что в том или ином субъекте РФ публикация бюджета для граждан превратилась в пустую формальность (хотя все прекрасно понимают, что таких примеров достаточно). Тем не менее отмечено, что в большинстве субъектов РФ бюджеты для граждан охватывают только отдельные этапы бюджетного процесса, а информация о бюджете в доступной для граждан форме чаще всего публикуется только к самому закону о бюджете.
К положительным моментам можно отнести то, что в ряде регионов бюджет для граждан актуализируется по мере принятия поправок. Некоторые из них публикуют исчерпывающую информацию о налоговых льготах и объеме выпадающих доходов, в том числе в разрезе льгот федерального и регионального уровней, а также разнообразные дополнительные сведения. Так, Владимирская область публикует информацию об общей сумме налоговых вычетов, преференций и льгот по налогам. Смоленская область в качестве дополнительной информации на своем портале отражает среднюю сумму уплаченного подоходного налога и налога на автомобили в расчете на одного гражданина. На порталах открытых данных ряда субъектов можно увидеть данные о крупных налогоплательщиках, о межбюджетных трансфертах, об основных рисках в сфере бюджетной политики.
Рисунок 1. Электронный ресурс «Открытый бюджет Ленинградской области» (скриншот)Многие субъекты РФ стремятся использовать интересные визуальные решения при представлении данных о бюджетных доходах и расходах, в частности о государственных программах (рисунок 1). Почти половина субъектов РФ публикует подробные сведения о расходах на реализацию майских указов президента, некоторые из них — также об уровне зарплат в бюджетной сфере и расходах, необходимых на поэтапное повышение оплаты труда. Например, информационно-аналитическая система «Мониторинг ЯМАЛ» Ямало-Ненецкого автономного округа дает пользователю возможность сравнить среднюю зарплату в различных бюджетных секторах и отследить динамику достижения целевых значений по данному показателю (рисунок 2).
Регионы в основном пользуются методическими рекомендациями Минфина России, пытаясь сделать представляемую информацию более понятной, в том числе сопровождая ее глоссариями, сопоставляют свои бюджетные показатели с показателями других регионов — обычно соседних, хотя, например, на сайте открытого бюджета Новгородской области можно сравнить динамику доходной части бюджета двух любых субъектов РФ. Судя по всему, есть продвижения и с точки зрения удобства и визуального представления бюджетных данных. Большинство регионов не скупится на таблицы, графики, наглядные схемы.
Рисунок 2. Информационно-аналитическая система «Мониторинг ЯМАЛ» (пример использования)Таблица. Рейтинг субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных за 2015 г.
|
Субъект РФ |
Место |
Итого баллов за 2015 г. |
|---|---|---|
|
Максимальное количество баллов |
210,0 |
|
|
Краснодарский край |
1 |
185,00 |
|
Оренбургская область |
2 |
184,00 |
|
Омская область |
3 |
182,50 |
|
Красноярский край |
4 |
178,00 |
|
Мурманская область |
5 |
164,00 |
|
Республика Адыгея |
6 |
162,00 |
|
Ханты-Мансийский автономный округ — Югра |
7 |
157,50 |
|
Московская область |
8 |
154,00 |
|
Ставропольский край |
9 |
153,00 |
|
Владимирская область |
10 |
147,00 |
|
Удмуртская Республика |
11 |
132,00 |
|
Иркутская область |
12 |
130,00 |
|
Республика Башкортостан |
13 |
119,50 |
|
Астраханская область |
14 |
114,00 |
|
Пензенская область |
15 |
111,00 |
|
Кировская область |
16 |
109,00 |
|
Вологодская область |
17 |
108,00 |
|
Ульяновская область |
18 |
104,50 |
|
Архангельская область |
19 |
104,00 |
|
Алтайский край |
20 |
102,50 |
|
Воронежская область |
|
102,00 |
|
Тамбовская область |
|
102,00 |
|
Курская область |
23 |
101,00 |
|
Свердловская область |
24 |
98,50 |
|
Ленинградская область |
|
96,50 |
|
г. Санкт-Петербург |
|
96,50 |
|
Брянская область |
27 |
95,00 |
|
Республика Алтай |
28 |
94,00 |
|
г. Москва |
|
89,00 |
|
Приморский край |
|
89,00 |
|
Пермский край |
31 |
86,00 |
|
Нижегородская область |
32 |
82,50 |
|
Республика Карелия |
33 |
81,00 |
|
Новгородская область |
34 |
79,00 |
|
Челябинская область |
|
77,00 |
|
Томская область |
|
77,00 |
|
Тульская область |
37 |
75,00 |
|
Республика Коми |
38 |
73,00 |
|
Ненецкий автономный округ |
|
72,50 |
|
Волгоградская область |
|
72,50 |
|
Хабаровский край |
41 |
69,50 |
|
Чувашская Республика |
42 |
69,00 |
|
Белгородская область |
|
68,00 |
|
Липецкая область |
|
68,00 |
|
Тверская область |
45 |
67,00 |
|
Рязанская область |
46 |
65,50 |
|
Магаданская область |
47 |
63,50 |
|
Кабардино-Балкарская Республика |
48 |
62,00 |
|
Ямало-Ненецкий автономный округ |
49 |
61,00 |
|
Саратовская область |
|
60,00 |
|
Республика Бурятия |
|
60,00 |
|
Амурская область |
|
60,00 |
|
Республика Калмыкия |
53 |
59,00 |
|
Костромская область |
|
58,00 |
|
Тюменская область |
|
58,00 |
|
Ивановская область |
56 |
56,00 |
|
Карачаево-Черкесская Республика |
|
55,00 |
|
Республика Марий-Эл |
|
55,00 |
|
Курганская область |
|
54,00 |
|
Новосибирская область |
|
54,00 |
|
Камчатский край |
61 |
53,00 |
|
Смоленская область |
|
52,50 |
|
Сахалинская область |
|
52,50 |
|
Кемеровская область |
64 |
45,00 |
|
Республика Саха (Якутия) |
65 |
44,00 |
|
Калужская область |
66 |
43,50 |
|
Ярославская область |
67 |
43,00 |
|
Калининградская область |
68 |
40,50 |
|
Республика Мордовия |
69 |
40,00 |
|
Чеченская Республика |
70 |
38,50 |
|
Республика Тыва |
71 |
37,00 |
|
Ростовская область |
72 |
35,00 |
|
Самарская область |
73 |
34,00 |
|
Псковская область |
|
32,00 |
|
Республика Северная Осетия — Алания |
|
32,00 |
|
Республика Хакасия |
|
32,00 |
|
Еврейская автономная область |
77 |
31,50 |
|
Орловская область |
78 |
29,50 |
|
Забайкальский край |
79 |
25,50 |
|
Республика Дагестан |
80 |
23,50 |
|
Республика Крым |
81 |
23,00 |
|
Республика Татарстан |
82 |
21,00 |
|
Чукотский автономный округ |
83 |
20,50 |
|
Республика Ингушетия |
84 |
17,00 |
|
г. Севастополь |
85 |
9,50 |
В то же время остается открытым вопрос о том, насколько востребованы все эти усилия властей. Минфин отмечает усердие регионов по информированию граждан, например их работу по распространению печатных материалов о бюджете среди студентов и на различных молодежных мероприятиях, по созданию версий для мобильных устройств, по размещению и продвижению информации в социальных сетях. Население пытаются заинтересовать в том числе с помощью конкурсов проектов по формированию бюджета для граждан. Однако в ряде случаев интерес остается минимальным — это заметно хотя бы по показаниям счетчиков скачиваний соответствующих брошюр, которые установлены на некоторых сайтах (часто счет идет лишь на десятки скачиваний). Если конечная цель проекта «Бюджет для граждан» состоит в повышении уровня финансовой грамотности населения, то, возможно, региональным властям следует прислушаться к следующей рекомендации Минфина России: лучше всего представлять бюджетную информацию в разрезе интересов целевых групп граждан и организаций, получающих поддержку из бюджета. В составе такой информации предлагается отражать сведения о численности граждан и организаций, входящих в целевую группу, объем бюджетных ассигнований, направляемых на ее поддержку, меры бюджетной поддержки в расчете на человека, а также влияние государственных и муниципальных программ и общественно значимых проектов на интересы группы.
М. А. Цуциев
[1] Подробнее с методикой оценки и самим рейтингом можно ознакомиться на сайте НИФИ: http://nifi.ru/ru/rating/rezultaty-rejtinga-2015.html.
