В киргизской системе госзакупок можно обнаружить следы влияния российского и казахского законодательства, а отдельные черты делают ее внешне похожей на систему госзакупок Республики Беларусь. Стоит надеяться, что интеграция в ЕАЭС и гармонизация закупочного законодательства с законами этих трех стран будут способствовать развитию киргизских закупочных практик.
Дмитрий Александрович КАЗАНЦЕВ, кандидат юридических наук
В Киргизии основой нормативного регулирования закупок для публичных нужд является закон Кыргызской Республики от 3 апреля 2015 года № 72 «О государственных закупках» (далее — закон о государственных закупках, Закон № 72). Если использовать российскую терминологию, то данный закон охватывает не только собственно государственные закупки, но и закупки муниципалитетов, а также организаций, которые находятся в собственности государства и муниципалитета.
Вместе с тем из сферы действия закона о государственных закупках исключены закупки для нужд обороны и безопасности, а также закупки у предприятий инвалидов. При этом, что интересно, сфера действия данного закона распространена даже на те закупки, которые осуществляются за счет государственных средств лишь частично. В соответствии со статьей 3 Закона № 72 государственными средствами признаются:
- средства республиканского и местного бюджетов;
- средства, определяемые законом о бюджете как внебюджетные средства;
- средства акционерных обществ, в которых государственная или муниципальная доля составляет более 50%, фондов и других хозяйствующих субъектов, созданных за счет средств государства;
- средства, предоставляемые в качестве иностранной помощи на основании вступивших в установленном законом порядке в силу международных договоров;
- кредитные средства, гарантированные и обеспеченные государством.
Таким образом, киргизский закон о государственных закупках, также как и аналогичный белорусский закон, охватывает те сферы, которые в России регулируются отдельными Законами № 44‑ФЗ и № 223‑ФЗ. То есть в Киргизии, как и в Белоруссии, сфера распространения закона о государственных закупках зависит от происхождения расходуемых средств. Вместе с тем следует отметить, что в белорусском законодательстве этот принцип сформулирован более четко и однозначно.
Принципы проведения самих закупок, закрепленные в киргизском законе, также находятся в русле союзного законодательства, хотя и сформулированы менее определенно. Это принципы:
- публичности, открытости, законности и беспристрастности в отношении поставщиков;
- расширения участия и развития конкуренции между поставщиками;
- создания равных и справедливых условий для поставщиков.
Вообще терминология киргизского закупочного законодательства хотя и содержит явные следы российского, казахского и белорусского влияния, но все же нуждается в дальнейшем уточнении и развитии. Кроме того, несколько диссонирует и с принципом равных условий, и с принципами ЕАЭС право госзаказчика предоставить
Закон-шпаргалка
При изучении закона Кыргызской Республики о государственных закупках бросается в глаза отличие его юридической техники от юридической техники российского закона о контрактной системе. Вместо сложных для непрофессионала наукоемких формулировок, многоуровневых норм и разветвленных алгоритмов киргизское законодательство предлагает простую инструкцию с элементами ликбеза. Вот, например, наглядная (и на базовом уровне — верная) шпаргалка по закупочному циклу из статьи 11 «Процедура проведения государственных закупок» закона о государственных закупках. В соответствии с данной статьей процедура государственных закупок состоит из следующих этапов:
1) планирование закупок;
2) образование конкурсной комиссии;
3) разработка конкурсных документов;
4) публикация объявлений;
5) конкурсный период (представление конкурсной документации, ее разъяснение и изменение и представление конкурсных заявок);
6) вскрытие конвертов с конкурсными заявками;
7) оценка и сравнение конкурсных заявок;
8) выбор победителя;
9) заключение договора.
При закупке относительно простой и типовой продукции этих элементов по большому счету достаточно. Однако уже из этой последовательности видно то, что разнообразием киргизский закупочный инструментарий не отличается.
Основным способом конкурентных госзакупок в Киргизии является конкурс. Но следует отметить, что в киргизском законодательстве слово «конкурс» обозначает предельно широкий круг понятий, и в этом смысле он схож с термином «тендер», который, несмотря на отсутствие его в законодательстве, широко используется в российском обиходе. Способы же закупок в Киргизии именуются методами. Согласно статье 16 конкурс реализуется следующими методами:
- одноэтапным;
- двухэтапным;
- упрощенным;
- на понижение цены;
- прямого заключения договора.
Встреча глав стран ЕАЭССтоит обратить внимание, что метод прямого заключения договора не является конкурсом и вообще не является конкурентной закупкой. Данный метод — аналог российской закупки у единственного поставщика (как и в России, закрытый перечень случаев таких закупок установлен на уровне закона о государственных закупках). Не являются конкурсами в российской терминологии и методы упрощенного конкурса и конкурса на понижение цены.
Законом о государственных закупках предусмотрена необходимая для конкурсной документации информация. Среди верно сформулированных элементов встречаются и такие, как «описание всех критериев, которые используются в оценке конкурсных заявок закупающей организацией, включая вес этих критериев, которые должны быть выражены в денежной форме». Понятно и правильно стремление сделать сопоставление конкурсных заявок прозрачным и объективным, но все же далеко не все критерии на практике могут быть выражены именно в денежной форме. Отчасти такие специфические формулировки объясняются тем, что в Киргизии де-факто существует аукцион, который терминологически не отделен от конкурса (он именуется методом на понижение цены) и является своего рода разновидностью конкурса. Требования к конкурсной и аукционной (в терминологии российского законодательства) документации описываются в одной статье.
Для всех видов конкурса (кроме, разумеется, прямой закупки) в статье 25 закона о государственных закупках предусмотрена возможность проведения предквалификационного отбора «в случаях государственной закупки сложных, дорогостоящих или узкоспециализированных видов товаров, работ и услуг». Использование предквалификации в любом конкурентном способе закупки, равно как и законодательное регулирование рамочных соглашений по итогам закупки, можно отнести к самобытным и вместе с тем прогрессивным чертам закупочного законодательства — разумеется, при условии прозрачного и подконтрольного использования обоих инструментов.
Общие черты
В Киргизии неоднократно предпринимались попытки развития национального закупочного законодательства, и ныне действующий закон о государственных закупках не первый закон на эту тему. Его предшественник был принят в мае 2004 года.
Еще несколько лет назад российские специалисты готовили для Киргизии законопроекты, среди которых были и максимально прогрессивные предложения по реализации в республике системы полностью электронных государственных закупок с дифференциацией способов их осуществления. При разработке проекта ныне действующего закона о государственных закупках киргизские специалисты внимательно изучили работы российских коллег. Следы изучения иностранного опыта в действующем киргизском законодательстве прослеживаются явно.
Законом Кыргызской Республики о государственных закупках предусмотрены аналоги российского официального сайта и реестра недобросовестных поставщиков. Так, в частности, на киргизском веб-портале государственных закупок размещается ключевая закупочная информация типа планов, объявлений и протоколов закупок.
Как и в действующей редакции российского закона о контрактной системе, в Киргизии электронная форма предусмотрена лишь для аукциона («конкурса методом на понижение цены»). Положение о правилах проведения электронных государственных закупок утверждено Приказом №
Профессионализм кадров
Предусмотрена в Законе № 72 и реализация принципа профессионализма при осуществлении закупок, хотя в отличие от России в Киргизии на уровне законодательства он прямо не сформулирован. Госзаказчик (в соответствии с киргизским законодательством — закупающая организация) обязан сформировать отдел, специализирующийся на закупках, а также создавать конкурсную комиссию для проведения конкурса. Нужно отметить, что закон вполне логично разделил полномочия между двумя этими структурами. В статье 10 указано, что отдел закупок обеспечивает планирование, подготовку и объявление закупки, а также публикацию ее результатов, в то время как закупочная комиссия отвечает за вскрытие конвертов и сопоставление содержащихся в них заявок, то есть в конечном счете за выбор победителя.
Следует подчеркнуть, что требование о наличии специального образования в сфере закупок установлено киргизским законом о государственных закупках лишь для одного члена конкурсной комиссии, хотя на практике такие знания нужнее именно сотрудникам отдела закупок. Впрочем, проблема дефицита специальных знаний о современной закупочной деятельности в целом и о госзакупках в частности является общей проблемой всех стран ЕАЭС, и, судя по всему, именно России предстоит стать флагманом в этой сфере. Необходимо разработать и реализовать академические учебные программы, ориентированные не только на пересказ норм закона, но и в первую очередь на изучение закупочной деятельности как специальной отрасли знаний. Ведущие вузы России уже сегодня реализуют подобные программы, и такая научная деятельность может иметь самое позитивное влияние на союзное строительство в целом.
Перспективы развития
Масштабы национальной экономики не позволяют Киргизии проводить широкие эксперименты по апробированию передовых методов регулирования и проведения закупок — например, в сфере работы компаний, принадлежащих государству. В этих условиях логичным является изучение и творческое заимствование иностранного опыта, наиболее органично сочетающегося с национальной спецификой закупочной деятельности. Логично, что именно опыт стран ЕАЭС может стать для Кыргызской Республики ориентиром для дальнейшего развития национального законодательства о государственных закупках. Такое развитие происходит уже сегодня.
В перспективе можно ожидать, что в киргизском законодательстве будут отражены новые и более сложные инструменты закупок, а также будут дифференцированы случаи их применения. Кроме того, с возрастанием роли сети интернет в экономических процессах можно надеяться на широкое распространение электронной формы закупок. Наконец, важным направлением развития является свободный доступ поставщиков союзных государств к национальным закупкам — при всей своей кажущейся рискованности этот подход, внедренный на началах взаимности, является мерой по активизации экономических процессов в масштабах всего ЕАЭС.
Важно, чтобы унификация норм ЕАЭС происходила равномерно, а для этого Киргизии придется ускоренными темпами изучать опыт соседей. Невозможно преувеличить значение профильного образования для достижения этой цели — ведь при всем своем прикладном значении современные закупки являются и обособленной отраслью знаний. А значит, взаимодействие стран ЕАЭС в сфере науки и образования позволит каждой из них внедрить наиболее эффективные инструменты работы с экономическими процессами, в том числе и в сфере закупок за государственные средства.
