Стратегии макрорегионов являются главным связующим звеном между отраслевыми и региональными подходами к развитию страны. Организация взаимодействия федеральных и региональных органов власти относится к полномочиям аппаратов полпредов президента в федеральных округах, что создает эффективный инструмент реализации стратегий макрорегионов.
На сайте bujet.ru есть библиотека статей, посвященная региональному стратегировнаию и региональным стратегиям. Ознакомиться с ней можно здесь.
Ольга Олеговна СМИРНОВА, доктор экономических наук, руководитель отделения макроэкономического прогнозирования, стратегического планирования и пространственного развития ФГБНИУ «Совет по изучению производительных сил Минэкономразвития России и РАН»
Что такое макрорегион
Вначале необходимо уточнить термин «макрорегион». В статье 3 Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» определено, что макрорегион — это часть территории России, которая включает в себя территории двух и более субъектов РФ, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке документов стратегического планирования. Постановление Правительства РФ от 8 августа 2015 года № 822 «Об утверждении Положения о содержании, составе, порядке разработки и корректировки стратегий социально-экономического развития макрорегионов» в статье 2 почти дословно повторяет положение закона.
В результате остается открытым вопрос: что же такое «стратегия двух и более субъектов Российской Федерации»? Обратимся к указу Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации». В статье 31 указа определено, что основными документами стратегического планирования на региональном уровне являются стратегии (концепции) развития федеральных округов, стратегии (комплексные программы) социально-экономического развития субъектов РФ. Таким образом, основываясь на данном указе и в отсутствие иных нормативных правовых документов по данному вопросу, можно приравнять стратегии макрорегионов к стратегиям федеральных округов. Следовательно, речь дальше пойдет о стратегиях федеральных округов — о хорошо известных документах, разрабатываемых и реализуемых с 2006 года.
Роль окружных стратегий
Попробуем определить роль указанных документов в системе стратегического планирования России. Порядок и последовательность разработки документов стратегического планирования федерального и регионального уровней в соответствии с требованиями федерального закона № 172‑ФЗ представим в виде таблицы (рисунок 1). Графическое представление сложной конструкции документов закона о стратегическом планировании дает понимание особой роли стратегий макрорегионов.
Рисунок 1. Порядок разработки документов стратегического планирования в соответствии с требованиями Федерального закона № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»*
|
Последовательность разработки документов стратегического планирования |
Этап |
Документы, разрабатываемые на федеральном уровне |
Документы макрорегионов (федеральных округов) |
Документы субъектов РФ |
||||||
|
Ежегодное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ |
||||||||||
|
1 |
Прогноз научно-технологического развития РФ |
Стратегический |
Бюджетный прогноз РФ на долгосрочный период |
|||||||
|
2 |
Прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период |
|||||||||
|
3 |
Стратегия национальной безопасности РФ |
Стратегия социально-экономического развития РФ |
Прогноз соц.-эк. развития субъекта РФ на долгосрочный период |
|||||||
|
4 |
Стратегия пространственного развития РФ |
Бюджетный прогноз субъекта Российской Федерации |
||||||||
|
5 |
Отраслевые документы стратегического планирования РФ |
Стратегии социально-экономического развития макрорегионов |
Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ |
|||||||
|
6 |
Государственные программы РФ |
Документы государственных корпораций |
||||||||
|
7 |
Прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочный период |
|||||||||
|
8 |
Прогноз соц.-эк. развития субъекта РФ на среднесрочный период |
Государственные программы субъекта РФ |
||||||||
* См. Смирнова О. О., Богданова Ю. Н. Последовательность разработки и требования к базовым документам для реализации закона № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // «Современные научные исследования и инновации». 2015. № 10 (54).
Хотелось бы обратить внимание на то, что Федеральный закон № 172‑ФЗ уделяет большое внимание не только разработке конкретных документов, но и вопросам сбалансированности системы стратегического планирования и ее «ресурсной обеспеченности» (см. статью 7 «Принципы стратегического планирования»). Важно отметить, что согласно пункту 2 статьи 21 закона «стратегии социально-экономического развития макрорегионов разрабатываются и корректируются в целях обеспечения согласованности проведения в территориальном и временном отношении мероприятий, предусмотренных стратегией пространственного развития Российской Федерации, отраслевыми документами стратегического планирования Российской Федерации, стратегиями социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, генеральными схемами, плановыми и программно-целевыми документами государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием, в соответствии с положениями, определенными стратегией национальной безопасности Российской Федерации, стратегией социально-экономического развития Российской Федерации, а также на основе данных прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период».
Таким образом, можно сделать вывод о важной функции стратегий макрорегионов, которые разрабатываются «в целях обеспечения согласованности», а следовательно, являются теми самыми инструментами сбалансированности, о которых говорится в законе о стратегическом планировании. Если принять как факт, что отраслевые стратегии являются отраслевой составляющей, а стратегии субъектов РФ — региональной составляющей стратегического планирования, выясняется основная роль таких документов, как стратегии макрорегионов (федеральных округов). Она заключается в том, чтобы балансировать отраслевой и региональные подходы в вопросах стратегического планирования и, таким образом, в вопросах постановки задач и распределения ресурсов для их выполнения.
Добавим, что задачи государственного стратегического планирования в части сбалансированности стратегий, ресурсной обеспеченности, изменяемости целей, соответствия показателей целям, реализации программно-целевого принципа (все это требования Федерального закона № 172‑ФЗ) сегодня успешно решаются на основе математического инструментария[1]. Можно согласиться с тем, что современные экономические модели, использующие эконометрические подходы, не справляются с динамическими задачами из существующей экономики. Вместе с тем в российской практике есть примеры экономических моделей на основе нейронных сетей для расчета ресурсной обеспеченности регионов в рамках их стратегических документов.
Стратегии федеральных округов. Историческая справка
Стратегии социально-экономического развития федеральных округов играли и продолжают играть важную роль в вопросах планирования и бюджетирования. В связи с тем что Стратегия-2020 (Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года) лишь частично обозначила ориентиры развития территорий и не определила территориальные приоритеты отраслей промышленности, эту функцию в период с 2006 года выполняли стратегии федеральных округов. На тот момент стратегии федеральных округов были новым видом документов стратпланирования. К их разработке Минрегион России приступил начиная со Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока, Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области на период до 2025 года.
Стратегии призваны были определить конкурентные преимущества и перспективные экономические специализации каждого субъекта РФ, входящего в состав федерального округа, целевые показатели социально-экономического развития макрорегиона на планируемый период, стратегические приоритеты и направления развития объектов федеральной, производственной и социальной инфраструктуры, оказывающих определяющее влияние на экономическое развитие округа и его регионов. Кроме того, они включали в себя меры по обеспечению сбалансированного развития субъектов РФ, в частности меры по опережающему развитию депрессивных территорий.
Распоряжениями Правительства РФ были утверждены следующие стратегии федеральных округов и отдельных территорий:
- Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года;
- Стратегия социально-экономического развития Сибири на период до 2020 года;
- Комплексная стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2020 года;
- Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года;
- Стратегия социально-экономического развития Центрального федерального округа на период до 2020 года;
- Стратегия социально-экономического развития Уральского федерального округа на период до 2020 года;
- Стратегия социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года;
- Стратегия социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года.
Для реализации целей, определенных стратегиями, были разработаны как планы их реализации, так и государственные программы и федеральные целевые программы. В 2016 году предусмотрено финансирование из федерального бюджета следующих программ развития регионов:
- ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года» (как инструмент реализации соответствующей стратегии);
- ФЦП «Юг России
(2014–2020 годы)» (как инструмент реализации стратегии развития Северо-Кавказского федерального округа); - ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года».
О новых макрорегионах
В случае если мы будем вести речь о макрорегионе, состоящем из двух и более субъектов РФ (в соответствии с формулировкой закона), не приравнивая его к федеральному округу, возникнет вопрос о том, какой федеральный или региональный орган власти должен отвечать за согласованность, сбалансированность, координацию, ресурсную обеспеченность соответствующей стратегии. Отметим, что Федеральный закон № 172‑ФЗ уделяет значительное внимание вопросам мониторинга (статья 40) и контроля (статья 41) стратегических документов. Речь идет о сборе, систематизации и обобщении информации о социально-экономическом развитии территории макрорегиона, обеспечении национальной безопасности Российской Федерации на данной территории; оценке степени достижения запланированных целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности; оценке влияния внутренних и внешних условий на плановый и фактический уровни достижения целей социально-экономического развития. В нашем случае эти вопросы остаются открытыми.
При условии, если стратегии макрорегионов будут формироваться в формате двух и более субъектов Российской Федерации, также невозможно будет корректно решить задачу разграничения полномочий между уровнями власти (требования статьи 7 Федерального закона № 172‑ФЗ).
Как уже было отмечено, стратегии социально-экономического развития федеральных округов играют важную роль в системе государственного стратегического планирования. Координация и контроль за исполнением указанных документов на практике были возложены на аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Надо отметить, что положение пункта 2 статьи 21 Федерального закона № 172‑ФЗ в части задач, которые решают стратегии макрорегионов («стратегии... разрабатываются и корректируются в целях обеспечения согласованности проведения в территориальном и временном отношении мероприятий»), коррелирует со статьей 6 указа Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» («полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции: обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе...» и так далее). Можно сделать вывод о том, что в современной ситуации не может быть речи о новой «нарезке» территории страны на макрорегионы из двух-трех субъектов РФ. Для реализации стратегий подобных макрорегионов потребуется формирование специальных органов координации и управления, что экономически нецелесообразно и не соответствует задачам обеспечения национальной безопасности.
Вместо заключения
Стратегии макрорегионов как федеральных округов должны стать инструментом согласования и балансировки отраслевого и регионального подходов развития России. Они находятся на стыке стратегий отраслей экономики и субъектов РФ, что позволяет им координировать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Координирующим органом стратегий макрорегионов (федеральных округов), продолжая многолетнюю успешную практику, должны оставаться аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Возможно, описанная конфигурация в последующем найдет формальное отражение в нормативных правовых актах Российской Федерации.
[1] См. Прохоров В. Н., Смирнова О. О. Математический инструментарий для системы государственного стратегического планирования России // European science. 2015. № 8 (9).
