Уйти от формализма

Валентина Николаевна Артамонова, заместитель губернатора Вологодской области, начальник Департамента финансов

Как показывает практика, периодические проверки внутреннего государственного финансового контроля недостаточны для повышения эффективности бюджетного рубля. Финансовый контроль должен осуществляться непрерывно. Последнее возможно только в том случае, если у каждого распорядителя бюджетных средств отлажена система ВФК. Пока говорить о том, что эта система качественно работает, преждевременно.

Департамент финансов Вологодской области, являясь органом внутреннего государственного финансового контроля, ежегодно выявляет значительные объемы финансовых нарушений. Так, по итогам 2016 года общая сумма нарушений бюджетного законодательства со стороны распорядителей и получателей бюджетных средств составила 2,2 миллиона рублей, или более 15% от суммы проверенного бюджетного финансирования. Проведенный анализ показал: в 78% случаев первопричина нарушений бюджетного законодательства — недостаточно эффективная система внутреннего контроля в органах исполнительной государственной власти области и органах местного самоуправления, в том числе более 40% нарушений совершается распорядителями на стадии принятия решений о расходовании бюджетных средств, то есть еще до совершения финансово-хозяйственных операций. К примеру, один из органов государственной исполнительной власти в целях определения получателей субсидий установил набор критериев и закрепил их в правовом акте. При этом при фактическом выборе получателей субсидий эти критерии им не применялись, что повлекло за собой нарушения условий предоставления бюджетных средств.

В целях повышения результативности ВФК

Так как же сегодня организован и реализуется внутренний финансовый контроль у главных распорядителей бюджетных средств? Что мы сделали или планируем сделать для повышения эффективности этого инструмента?

Во всех органах власти приняты порядки осуществления ВФК, утверждены планы с указанием бюджетных процедур и операций, подлежащих контролю, и ответственных исполнителей за выполнение контрольных действий. В то же время при проведении внутреннего государственного финансового контроля департамент финансов выявляет нарушения именно по этим обозначенным в планах бюджетным процедурам, по которым ответственные исполнители главных распорядителей бюджетных средств данных нарушений не установили. Вывод неутешителен: к сожалению, в большинстве своем ГРБС формально подходят к организации ВФК.

Поэтому в Вологодской области принято решение стимулировать органы исполнительной государственной власти к качественному осуществлению внутреннего финансового контроля. В перечень показателей эффективности деятельности руководителей и специалистов органов исполнительной государственной власти включены и характеризующие качество внутреннего контроля. Например: наличие или отсутствие повторных нарушений; оценка качества внутреннего финансового контроля департаментом финансов области. Департамент финансов пересмотрел подход к проведению анализа осуществления главными распорядителями бюджетных средств и внутреннего финансового аудита. Ежегодно в первом квартале во всех органах исполнительной государственной власти будет анализироваться состояние ВФК и ВФА. Результаты анализа будут учтены при оценке качества финансового управления.

При анализе осуществления ВФК также установлено, что главные распорядители бюджетных средств при формировании планов и карт внутреннего финансового контроля не анализируют риски несвоевременного или ненадлежащего выполнения операций.

Департамент финансов подготовил методические рекомендации для органов исполнительной государственной власти и муниципальных образований, в которых отражены разработанные порядок определения рисков и правила формирования методов, способов контроля и контрольных действий исходя из уровня рисков. Фактически активно внедряется риск-ориентированный подход к планированию внутреннего финансового контроля главными распорядителями бюджетных средств, который позволит сконцентрировать их внимание в первую очередь на тех направлениях расходования бюджетных средств, где велика вероятность совершения нарушений.

Главные распорядители бюджетных средств недостаточно полно детализируют бюджетные процедуры на операции, что в результате приводит к некачественному контролю и, как следствие, к неэффективному использованию бюджетных средств. При проведении проверок перечней операций главными распорядителями бюджетных средств выявлено, что эти перечни не всегда полностью раскрывают выполнение бюджетной процедуры.

Сейчас главные распорядители бюджетных средств, сформировав перечни операций для выполнения внутренних бюджетных процедур, представляют их на согласование в департамент финансов области. При этом перечень операций бюджетных процедур, подвергающихся системному внутреннему финансовому контролю, определяется с применением риск-ориентированного подхода.

При выделении субсидий ГРБС не проводят оценку соответствия принимаемых решений нормативным правовым актам, регламентирующим процедуры бюджетного финансирования.

В целях нивелирования данной ситуации в настоящее время проводится работа по стандартизации контрольных процедур с помощью так называемых чек-листов (таблица).

Что собой представляет чек-лист? Это перечень действий ответственного специалиста ГРБС по проверке представленных получателем бюджетных средств документов на соответствие их порядку предоставления субсидии. Чек-лист будет заполняться на каждую субсидию перед фактическим ее выделением, при этом процесс заполнения и проверки чек-листов планируется автоматизировать. С помощью чек-листов ГРБС может не только оценить результаты своей работы и выявить имеющиеся проблемы, но и установить причины их возникновения и, как следствие, принять соответствующие управленческие решения.

В регионе подготовлена дорожная карта по совершенствованию ВФК. В перечень мероприятий входят не только разработка пакета нормативных правовых актов, но и корректировка организационной структуры органов исполнительной государственной власти области, создание информационной системы по внутреннему финансовому контролю.

Требуется урегулировать

В настоящее время анализ осуществления главными распорядителями бюджетных средств внутреннего финансового контроля проводится в соответствии с порядком его осуществления, утвержденным приказом Департамента финансов Вологодской области, который, в свою очередь, разработан на основании письма Министерства финансов РФ от 29 декабря 2015 года № 02-11-05/77284. Анализ охватывает вопросы нормативно-правового обеспечения внутреннего финансового контроля, качества подготовки к проведению внутреннего финансового контроля, то есть в большей степени формальную его организацию и осуществление. В итоговой оценке ВФК не учитываются ситуации, когда органы внутреннего государственного финансового контроля в рамках последующего контроля выявляют нарушения, которые не были выявлены главными распорядителями бюджетных средств. В то же время именно отсутствие или наличие претензий со стороны внешнего контролера является, по моему мнению, основным показателем качества ВФК. Поэтому методики и порядки проведения анализа осуществления главными распорядителями бюджетных средств внутреннего финансового контроля, безусловно, требуют дальнейшего совершенствования.

На сегодняшний момент в законодательстве недостаточно урегулирован вопрос организации внутреннего финансового контроля при централизации учета. Из определения ВФК следует, что его осуществляют непосредственно исполнители внутренних бюджетных процедур. При централизации учета функции по бухгалтерскому (бюджетному) учету и отчетности органов исполнительной власти области осуществляет Центр бухгалтерского учета, поэтому логично возложить на него функции внутреннего финансового контроля. Однако передача этих полномочий не предусмотрена Бюджетным кодексом. Для разрешения данной ситуации департамент финансов области рекомендует органам исполнительной государственной власти определять Центр бухгалтерского учета соисполнителем в планах внутреннего финансового контроля по таким бюджетным процедурам, как ведение бюджетного учета (в том числе принятие к учету первичных документов) и составление (представление) бюджетной отчетности. Тем не менее урегулировать вопросы организации внутреннего финансового контроля при централизации (бюджетного) учета и отчетности необходимо на федеральном уровне.

Кроме того, нормативно-правовое регулирование требуется и для организации внутреннего финансового контроля в бюджетных и автономных учреждениях, которые в настоящее время в данный процесс не вовлечены. При этом именно в распоряжении данных учреждений находятся основные объемы бюджетных средств. Включение внутреннего финансового контроля в деятельность бюджетных и автономных учреждений, соответственно, потребует изменений и в порядке проведения анализа внутреннего финансового контроля органами внутреннего государственного финансового контроля.

В целом считаю, что внутренний финансовый контроль в органах исполнительной государственной власти и местного самоуправления (а в дальнейшем — в бюджетных и автономных учреждениях) — это основа и главная составляющая всего финансового контроля страны. Его качественное осуществление, без сомнения, не только не допустит большинства нарушений бюджетного законодательства, но и существенно повысит качество управления финансовыми ресурсами.

Пилотный проект

В настоящее время Департамент финансов Вологодской области совместно с одним из органов государственной исполнительной власти реализует пилотный проект по совершенствованию ВФК в системе этого конкретного главного распорядителя бюджетных средств. В ходе реализации проекта разработаны:

• перечень процессов внутренних бюджетных процедур, необходимых для формирования планов внутреннего финансового контроля;
• механизм оценки бюджетных рисков;
• перечни операций, направленных на выполнение бюджетных процедур в каждом структурном подразделении департамента, осуществляющем внутренний финансовый контроль;
• чек-листы на предоставление отдельных видов субсидий;
• квалификационные требования к специалистам, осуществляющим внутренний финансовый контроль.

Таблица. Образец чек-листа

ЧЕК-ЛИСТ

на предоставление субсидии на 1 тонну реализованного продовольственного зерна
(постановление Правительства области от _______2017 №___)

Наименование заявителя ____________________________________________

Дата, номер регистрации документов в журнале _________________________

Заключение ______________________________________________________________________

Чек-лист заполнил _______________________ _____________ ______________________

(должность) (подпись) (Ф.И.О.)

Согласовано ___________________________ _____________ ______________________

(должность) (подпись) (Ф.И.О.)