Большой объем долговых обязательств, накопленный регионами на протяжении последних лет, обусловлен в первую очередь ухудшением макроэкономической ситуации, конъюнктуры рынков, снижением темпа роста валового регионального продукта, а также влиянием установленных бюджетных ограничений. В Республике Карелия отношение государственного долга к годовому объему налоговых и неналоговых доходов возросло с 47% в 2012 году до 124% по состоянию на 1 января 2018 года (Рисунок 1)
Рисунок 1. Динамика государственного долга Республики Карелия в 2011–2017 гг.
Оздоровление финансов
Поскольку долговая нагрузка — это индикатор финансового здоровья экономики, приоритетом Республики Карелия стало прежде всего снижение темпов роста долга и доведение его объема и структуры до экономически обоснованного уровня. В конце 2014 года в регионе был разработан и утвержден отдельный правовой акт — Основные направления долговой политики Республики Карелия на 2015 год и на плановый период
В программе Карелии сохранен баланс оптимизационных мер и приоритета экономического развития республики, установлены показатели результативности, включающие показатель по снижению долговой нагрузки. Более того, обеспечена согласованность мер с долговой политикой Карелии, утверждены целевые индикаторы, установленные соглашением с Минфином России о реструктуризации бюджетных кредитов. Программа оздоровления — живой документ: за три года в него внесены изменения, направленные на совершенствование реализуемых мер, в частности обособлен блок мероприятий в сфере управления государственным долгом, установлены конкретные целевые показатели на период до 2024 года.
Если говорить о стоимостных итогах реализации программы, то совокупный объем бюджетного эффекта за
Целевые индикаторы достигнуты
Факторами, определяющими характер долговой политики на
В результате реализации комплекса оптимизационных мер на 1 января 2019 года по сравнению с началом 2018 года долг сократился на 4,3 миллиарда рублей, или на 17%, а на 1 августа 2019 года долг сократился до уровня 15,7 миллиарда рублей. По итогам 2018 года Карелия вошла в десятку регионов — лидеров по темпам снижения долга. Кредитный рейтинг Республики Карелия от российского рейтингового агентства «Эксперт РА» в начале 2019 года повышен до уровня ru BВВ- с прогнозом «стабильный».
По состоянию на 1 августа 2019 года республиканский долг полностью сформирован из среднесрочных и долгосрочных обязательств со сроками погашения от трех до десяти лет, что значительно снижает риск необходимости рефинансирования обязательств. По своей структуре долг представлен всеми долговыми инструментами: ценными бумагами (15%), кредитами банков (21%), бюджетными кредитами (62%). Незначительную долю (2%) составляют государственные гарантии, предоставленные в прошлые годы. Кроме того, продолжена политика отказа (мораторий) от предоставления новых государственных гарантий. Для минимизации рисков наступления гарантийного случая осуществляется контроль инвестиционного проекта, на реализацию которого предоставлена государственная гарантия, проводится ежеквартальный анализ финансового состояния принципала и поручителя.
Причины роста долга
Ключевые причины роста долговой нагрузки субъектов РФ — введение института консолидации налогоплательщиков, изменение систем оплаты труда отдельных категорий работников бюджетной сферы, рост платежей за обязательное медицинское страхование неработающего населения, а также тарифов на коммунальные услуги. В 2015 году только у 29 субъектов РФ государственный долг не превышал 50% собственных доходов, у 14 регионов долговая нагрузка достигла или превысила 100%.
Процесс оптимизации структуры долга сопровождается мерами по сокращению расходов на его обслуживание, среди которых: привлечение бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджета, использование коммерческих кредитов в форме возобновляемых кредитных линий, эффективное управление ликвидностью счета бюджета, снижение ставок по действующим контрактам с кредитными организациями, рефинансирование дорогих кредитов. Достигнуты положительные результаты работы: процентная ставка по кредитному портфелю снижена с 9,33% годовых на начало 2018 года до 8,067% на 1 июля 2019 года и до 8,04% на 1 августа 2019 года (рисунок 2). Таким образом, по итогам 2018 года достигнуты целевые индикаторы отношения объема государственного долга к годовому объему налоговых и неналоговых доходов в размере 78% (соглашением установлено 106%), рыночного долга — в размере 43% (соглашением установлено 50%).
(Рисунок 2)
Рисунок 2. Итоги реализации долговой политики Республики Карелия в 2018 г. и первом полугодии 2019 г.
Региональные ценные бумаги
Важной составляющей рыночного долга являются ценные бумаги субъекта РФ. Президент РФ В. В. Путин в январе 2017 года дал поручение главам субъектов РФ при формировании долговой политики ежегодно активно использовать государственные ценные бумаги как источник долгосрочного финансирования дефицита бюджета и способ минимизации привлечения коммерческих кредитов. Карелия имеет почти двадцатилетний опыт работы на субфедеральном рынке ценных бумаг. Это дает нам следующие возможности:
- привлечение значительных объемов денежных средств на длительный срок;
- обеспечение финансовой независимости от одного или нескольких кредиторов за счет аккумулирования денежных средств различных категорий инвесторов;
- маневрирование при определении характеристик выпуска (все параметры облигационного займа эмитент определяет самостоятельно);
- создание публичной кредитной истории с прямым позитивным влиянием на кредитный рейтинг региона.
Начиная с 2001 года Республика Карелия разместила 19 займов и привлекла в бюджет более 16 миллиардов рублей. Минимальный по объему заем составлял 20 миллионов рублей, максимальный — 3 миллиарда рублей. Сроки привлечения заимствований увеличены с двух до семи лет. В декабре 2018 года республика приступила к размещению облигационного займа выпуска RU35019KAR0. На начало этого года в обращении находилось четыре выпуска государственных облигаций Республики Карелия в объеме 2,5 миллиарда рублей, на 1 июля — три выпуска в объеме 2,3 миллиарда рублей (таблица 1).
Таблица 1. Сравнительная стоимость обслуживания ценных бумаг и банковских кредитов (по четырем выпускам)
|
Параметры |
RU34016KAR0 |
RU35017KAR0 |
RU35018KAR0 |
RU35019KAR0 |
|
Дата размещения |
31.07.2013 |
15.10.2014 |
16.10.2017 |
26.12.2018 |
|
Срок обращения |
5,5 года |
5,5 года |
6 лет |
7 лет |
|
Номинальный объем выпуска, млн руб. |
2000 |
3000 |
2000 |
2000 |
|
Средняя процентная ставка купонного дохода, % годовых |
7,84 |
12,25 |
8,00 |
8,45 |
|
Средневзвешенная процентная ставка по банковским кредитам, % годовых |
9,20 |
12,70–16,00 |
9,60 |
8,30 |
Хотя рынок субфедеральных займов (региональных облигаций) существует достаточно длительное время, не все регионы используют данный инструмент. Среди причин недостаточной активности можно назвать отсутствие публичной репутации субъекта как эмитента ценных бумаг, сложную процедуру подготовки нормативной базы по размещению займа, регистрации в Минфине России, отбора инфраструктурных организаций, привлекаемых для размещения облигационных займов, а также непривычный (по сравнению с привлечением бюджетных кредитов и кредитов банков) для регионов алгоритм первичного размещения ценных бумаг и работы на вторичном рынке.
Банковские кредиты
Несмотря на преимущества работы с ценными бумагами, необходимо одновременное применение мобильных инструментов покрытия кассовых разрывов и финансирования дефицита, а именно кредитов банков. Заключение государственных контрактов с банками дает возможность привлечь кредиты на следующий день после направления заявки в банк. В свободном режиме использовать и погашать заемные средства позволяет такой механизм, как возобновляемые кредитные линии. Это дает ощутимую экономию по сравнению с обычными кредитами и снимает проблему оперативного покрытия кассовых разрывов.
При этом Минфин России контролирует возможность привлечения кредитов. Так, одним из условий выполнения соглашения о реструктуризации является привлечение кредитов от кредитных организаций исключительно по ставкам, не превышающим ключевую ставку Центрального банка, увеличенную на один процент годовых. Считаем целесообразным исключить данное ограничение из условий соглашений, поскольку его выполнение ставит бюджет субъекта в зависимость от банка, способного кредитовать под указанную процентную ставку, что практически блокирует работу по снижению действующих процентных ставок и рефинансированию дорогого долга.
Комплексная система оценки эффективности долговой политики
Механизмы совершенствования долговой политики, которые применяет республика, представлены на рисунке 3. К эффективным инструментам в сфере управления долгом относится управление ликвидностью счета бюджета, предполагающее направление свободных остатков денежных средств на досрочное погашение коммерческого долга. Кроме того, необходимы регулярные анализ и оценка возможных при управлении долгом рисков, эффективности заимствований, финансового состояния принципала, показателей кредитоспособности бюджета. Ежеквартальный анализ финансового состояния принципала, в частности, позволяет избежать потерь бюджета из-за невыполнения заемщиком своих обязательств по гарантированным республикой кредитам.
Рисунок 3. Механизмы совершенствования долговой политикиВместе с тем лишь у незначительного числа регионов разработана комплексная система оценки эффективности долговой политики. В Карелии показатели оценки эффективности по принципу выполнения (невыполнения) рекомендуемого значения внедрены в новую долговую политику на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов (таблица 2).
Таблица 2. Показатели оценки эффективности долговой политики
|
Наименование показателя |
Рекомендуемое значение |
|
Сумма просроченных долговых обязательств в объеме государственного долга Республики Карелия, тыс. руб. |
0,0 |
|
Доля краткосрочных обязательств в структуре государственного долга Республики Карелия, % |
0,0 |
|
Выплаты в погашение обязательств по государственным гарантиям Республики Карелия за счет бюджета Республики Карелия, тыс. руб. |
0,0 |
|
Размещение в текущем финансовом году выпуска государственных облигаций Республики Карелия, да/нет |
Да |
|
Выполнение условий соглашения с Министерством финансов РФ о реструктуризации бюджетных кредитов в части параметров государственного долга, да/нет |
Да |
|
Сумма предоставленных государственных гарантий в текущем финансовом году, тыс. руб. |
0,0 |
|
Наличие экономии расходов по обслуживанию государственного долга, да/нет |
Да |
|
Наличие кредитного рейтинга Республики Карелия от российского рейтингового агентства и его уровень |
Не ниже ru ВВВ-
|
Безусловно, другие регионы, используя опыт Карелии, могут расширить перечень показателей, например дополнив его показателями долговой устойчивости субъектов, содержащимися в принятых в 2019 году поправках в Бюджетный кодекс. То есть при оценке эффективности долговой политики можно также учитывать долю расходов на обслуживание долга в общем объеме расходов, за исключением расходов, осуществляемых за счет субвенций; и отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга, без учета платежей, направленных на досрочное погашение долговых обязательств, рефинансированных в очередном финансовом году и плановом периоде, к общему объему налоговых и неналоговых доходов бюджета и дотаций.
Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что комплексный подход к оздоровлению экономики и региональных финансов позволил Карелии выйти из красной зоны — списка субъектов РФ, долг которых превысил годовой объем собственных доходов. Ближайшие наши задачи — сбалансированный бюджет, оптимальная по сумме и составу структура долга, стимулирующая экономическое развитие, достойный кредитный рейтинг, выпуск и размещение региональных ценных бумаг и направление полученных средств не на проедание, а на развитие Республики Карелия.
