Нацпроекты и наццели
Как уже многократно отмечалось на различных дискуссионных и информационных площадках, национальные проекты не идут параллельно существовавшей до их появления системе программного планирования бюджета. Наоборот, национальные проекты максимально интегрированы в государственные программы как на федеральном, так и на региональном уровнях. Если говорить в общем о системе целеполагания деятельности правительства нашего государства и его стратегических приоритетах, то указ Президента РФ № 204, определяет их пунктом 1, где говорится о национальных целях развития страны. В пунктах
При этом нужно понимать, что национальные цели развития не могут быть отнесены к какому-то конкретному нацпроекту. Например, нет национального проекта, который бы один влиял на достижение цели по увеличению продолжительности жизни или по вхождению российской экономики в пятерку ведущих экономик мира. Кроме того, национальные цели развития настолько широки, что ни на уровне Российской Федерации, ни на уровне ее субъектов нет и госпрограммы, которая бы одна предусматривала комплекс мероприятий по достижению какой-либо из целей развития. Поэтому логика здесь следующая. Все цели государства, а именно: национальные цели развития, более конкретные цели нацпроектов и иные цели, достигаемые в процессе деятельности органов государственной власти, попадают в основные направления деятельности правительства на федеральном уровне, документы стратегического планирования на уровне субъектов РФ, а дальше распадаются на конкретные государственные программы. Как определяют представители Министерства финансов РФ в своих выступлениях на различных конференциях, нацпроект — это, по сути, другой срез этих госпрограмм, отдельные их мероприятия. Эти мероприятия как бы окрашены другим цветом, и для них установлены особые системы текущего управления, контроля и мониторинга.
Поэтому ответ на вопрос, позволят ли национальные проекты достичь национальных целей, однозначен: сами по себе — нет. Например, средства на реализацию национальных проектов в области здравоохранения за шесть лет составят всего 6,5% общего объема финансирования отрасли за этот период. На первый взгляд выглядит так, что на реализацию целей национальных проектов 93,5% материальных ресурсов вообще не работают. Но почти год назад был утвержден так называемый Единый план достижения национальных целей развития, в котором по каждой из девяти целей национального развития установлены значения, которых нужно достичь в каждом году шестилетки.
Сейчас идет работа над второй частью плана, в которой будут представлены факторные модели каждой национальной цели. То есть по каждой из целей будет определено, что влияет на ее достижение и недостижение. К примеру, управлять продолжительностью жизни можно только в том случае, если понятны все компоненты смертности. На продолжительность жизни влияет, например, смертность от онкологических заболеваний, и соответствующие федеральный и региональные проекты в стране реализуются, как и проекты, направленные на снижение смертности от сердечно-сосудистых болезней. Но смертность от заболеваний органов дыхания — тоже существенный фактор, тем не менее федерального проекта, направленного на защиту легких, нет. Также за скобки нацпроектов вынесены и многие другие важные факторы. В результате работы над второй частью единого плана каждый из таких факторов должен найти свое отражение либо в государственной программе, либо в каком-то ее структурном элементе.
Понятийный аппарат
До сей поры некоторые базовые понятия системы национальных проектов федеральными органами власти и субъектами РФ трактуются по-разному. Итак, чем же, например, различаются такие понятия, как «цели» и «целевые показатели». Как мы видим из презентации Минфина России, размещенной на официальном сайте ведомства, и цели, и целевые показатели нацпроекта — это конечный социальный, экономический или иной общественно значимый эффект от реализации проекта. И цель, и целевые показатели установлены непосредственно в указе, и их отличие друг от друга в том, что цель не отцифрована, а целевой показатель сразу задан в значении, которого нужно достичь к 2024 году. Например, «ликвидация кадрового дефицита в медицинских организациях, оказывающих первичную медико-санитарную помощь», — это цель. «Снижение смертности от болезни системы кровообращения (до 450 случаев на 100 тысяч населения)» — целевой показатель.
Следующее понятие — «дополнительные показатели». В самом указе их нет — они появляются непосредственно в национальных проектах. Это количественная характеристика цели, без которой она будет неизмеримой, поэтому дополнительные показатели для цели прописываются в обязательном порядке. То есть для цели по ликвидации кадрового дефицита дополнительным показателем будет служить «укомплектованность врачебных должностей в подразделениях, оказывающих первичную медико-санитарную помощь». Можно измерить показатель и мониторить его достижение. В отношении целевых показателей дополнительные показатели выделять необязательно, но в случае необходимости можно детализировать и их. Например, у целевого показателя «снижение смертности от болезней кровообращения» есть дополнительный — «больничная летальность от инфаркта миокарда, %».
Еще одна категория — это «результат». Не нужно путать результаты и показатели, что сейчас часто происходит. Показатель отражает конечный социально-экономический эффект (смертность, продолжительность жизни и т. д). Результат — это количественно измеримый итог определенной работы, осуществляемой в рамках нацпроекта. Результат проекта формулируется как завершенное действие по созданию (строительству, приобретению, оснащению, ремонту, реконструкции и т. п.) определенного количества материальных и нематериальных объектов, оказанию определенного объема услуг, выполнению определенного объема работ. Каждая единица его значения — это вклад в решение задачи проекта, достижение его целей и целевых показателей, даже если конечное значение результата не достигнуто. Такие состояния работы по достижению результата, как процент технической готовности объектов капитального строительства, завершение студентом первого этапа обучения, согласование нормативного правового акта с ведомствами, значение результата не отражают, поэтому результатами не являются.
«Контрольная точка» — дочерняя категория по отношению к результату. Это событие проекта, отражающее факт завершения определенной совокупности действий по получению результата проекта, — итог выполнения ряда его мероприятий. Результат проекта достигается при наступлении всех соответствующих ему контрольных точек, которые планируются исходя из типа результата проекта. Например, применительно к объектам капитального строительства контрольными точками будут являться: «разрешение на строительство получено», «техническая готовность объекта составила 70%» и т. д. На первоначальном этапе, когда определение контрольных точек было отдано на откуп руководителей проектов, в этом деле царила полная неразбериха. И осуществить какой-либо адекватный мониторинг хода исполнения национальных проектов было невозможно. Поэтому было принято решение о стандартизации контрольных точек каждого из 15 типов результата (тип результата — обобщенный результат, не содержащий специфики проекта).
Еще более тонкое понятие, чем контрольная точка, — «мероприятие». Это конкретное действие по получению результата проекта. Совокупность ряда мероприятий завершается контрольной точкой, а совокупность всех мероприятий приводит к достижению результата. Например, если контрольная точка — «получено положительное заключение от госэкспертизы на проектно-сметную документацию», то в качестве мероприятий можно обозначить: «работа над проектно-сметной документацией», «направление проектно-сметной документации на госэкспертизу». Возможность такая предусмотрена, но представители Минфина России отмечают, что уходить в такие детали нецелесообразно. Есть мнение, что выделение мероприятий федеральных и региональных проектов — это избыточная детализация. Хоть такая методология и существует, на практике ни в федеральных, ни в региональных проектах никто этого не делает.
Связь федеральных и региональных проектов
Предусмотрена возможность декомпозиции показателей федеральных проектов по субъектам РФ, следовательно, и возможность декомпозиции результатов проекта. Как только значение хотя бы одного показателя или результата федерального проекта оказалось разбито по регионам, формируется проект соглашения между руководителем федерального проекта и руководителем регионального проекта. Речь идет о безденежном соглашении, в котором закрепляются значения показателей и результатов именно для этого региона. Дальше на основании безденежного соглашения формируется паспорт регионального проекта, где фиксируется показатель и результат, о которых регион и федеральный орган исполнительной власти договорились в рамках соглашения.
Для того чтобы отслеживать и видеть объем бюджетных ассигнований на реализацию любого национального проекта, введены уникальные признаки для кода бюджетной классификации осуществляемых в рамках него расходов. Чтобы легче было запомнить, в коде каждого нацпроекта используется первая буква английского слова, значение которого отражает суть проекта. Для нацпроекта «Демография» — P (population — «население»), для нацпроекта «Жилье и городская среда» — F (flat — «квартира»), культура — A (art — «искусство»). Что касается самих подходов к применению кодов бюджетной классификации, то они глобально не менялись.
Кроме того, для того чтобы обеспечить прослеживаемость бюджетных ассигнований, необходимо увязать каждый результат федерального или регионального проекта с направлением расходов, то есть один в один увязать объем бюджетных ассигнований с результатом его использования. В начале этого года Минфин России в ряде субъектов зафиксировал случаи, когда одно направление расходов было привязано к нескольким результатам любо бюджетные ассигнования на один результат отражались по
В целях сокращения сроков реализации мероприятий
Если результат из федерального проекта уходит на региональный уровень, то предусматривается предоставление межбюджетного трансферта на достижение этого результата, например софинансирование строительства ФАПов, и заключение обычного соглашения о предоставлении межбюджетного трансферта.
Изменения, внесенные в прошлом году в постановление Правительства РФ от 30 сентября 2014 года № 999, говорят о том, что соглашение считается заключенным только в случае, если есть пообъектная детализация. Средства, которые поступают на софинансирование из федерального бюджета, и собственные средства региона (его доля финансирования) отражаются в региональном бюджете, а если уходят на уровень муниципалитета, то и в местном бюджете.
Установлено требование об обязательности заключения соглашения о предоставлении межбюджетного трансферта на тот же срок, на который законом о бюджете утверждено его распределение по субъектам РФ. Нормативно определен и предельный срок утверждения правил предоставления межбюджетных трансфертов — до 1 декабря текущего финансового года. При этом уведомления о предоставлении межбюджетных трансфертов в отсутствие правил до регионов теперь не доводятся. Это сделано во избежание ситуации, которая сложилась в начале прошлого года, когда субъекты РФ не имели возможности начать работу по нацпроектам, так как правила были не утверждены, а федеральные органы исполнительной власти разводили руками: ничего не знаем — уведомления доведены.
Установлен и предельный срок для заключения в субъектах РФ соглашений о со-финансировании расходных обязательств муниципальных образований за счет субсидий из федерального бюджета — 30 дней с даты заключения соглашения между Российской Федерацией и субъектом РФ. Для федерального уровня регламентированы предельные сроки заключения соглашений с бюджетными автономными учреждениями о предоставлении субсидий на иные цели. Установлен предельный срок для завершения конкурсных процедур распределения бюджетных средств между субъектами РФ и учреждениями — до 1 апреля.
Кроме того, законодатель предоставил Правительству РФ полномочия по перераспределению ассигнований федерального бюджета в части реализации национальных проектов без внесения изменений в закон о федеральном бюджете.
Пообъектная детализация
Сейчас даже в региональных проектах обозначен укрупненный результат — например, построить десять ФАПов. По каждому конкретному объекту информации в системе «Электронный бюджет» нет, как и не обозначены контрольные точки по его созданию. В принципе постановлением Правительства РФ от 31 октября 2018 года № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» предусмотрен такой инструмент, как рабочий план, при помощи которого можно было бы перейти к подробному рассмотрению каждого объекта. Но методические рекомендации по составлению этих рабочих планов не утверждены. А нет методички — нет и рабочих планов, и регионы отчитываются в том, что построено девять ФАПов, но информация о том, что происходит с десятым, при этом отсутствует.
Поэтому сейчас одна из приоритетных задач — утвердить методичку по рабочим планам и реализовать в «Электронном бюджете» пообъектную детализацию. Это даст возможность установить конкретного ответственного за каждый объект, собирать отчетность снизу вверх и видеть ее не только в агрегированном виде.
