Оптимизация контрактной системы: предотвращая ошибки

В конце мая Минфин России направил в Правительство РФ «оптимизационный» пакет поправок в закон о контрактной системе, который наконец был согласован всеми заинтересованными ведомствами. Если ничего непредвиденного не произойдет, то уже осенью можно ожидать очередную глобальную корректировку закупочных правил, после чего обещают систему государственных и муниципальных закупок оставить в покое и вносить изменения в нее не чаще одного раза в год.

Итак, чего же нам ожидать от нового оптимизационного пакета поправок? Помимо технических корректировок можно выделить следующие новации:

• отказ от значительного числа конкурентных способов выбора поставщика (должны остаться только конкурс, аукцион и запрос предложений), процедурное упрощение и унификация^[1], включая единые требования к составу заявок;
• сокращение сроков закупки за счет отказа от описания предложения участниками закупки (переход к простому согласию, когда вместо предложения конкретного товара участник закупки просто соглашается выполнить требования технического задания);
• ускоренное расторжение контракта заказчиком (уменьшение срока оповещения поставщика с 30 до 10 дней);
• универсальная стоимостная предквалификация (право участвовать в закупках от 20 миллионов рублей только для имеющих соответствующий опыт) и специальная предквалификация на отдельные виды закупок товаров, работ, услуг;
• полный электронный документооборот, включая актирование, а также электронное обжалование (право на которое имеют только квалифицированные участники закупки);
• рейтинг деловой репутации (предлагается использовать для допуска на торги, составления объективной оценки участника на торгах, снижения размера обеспечения заявки и договора).

Однако пока рано строить прогнозы, в каком виде законопроект поступит на рассмотрение Государственной думы, а главное — будет ли он полностью поддержан или серьезно переработан парламентариями. Ясность наступит после второго чтения. Сегодня же целесообразнее разобраться с особенностями применения некоторых новелл, которые уже приняты.

Обновленный запрос котировок

С 1 октября 2020 года^[2] запрос котировок значительно ускоряется (рисунок 1) и становится более защищенной от ошибок и манипуляций процедурой. В таблице рассмотрены ключевые изменения, которые претерпит один из самых популярных конкурентных способов выбора поставщика.

Разумеется, не обошлось и без проблемных моментов. Из их числа выделим два. На формирование проекта контракта (в том числе на включение в него предложения победителя запроса котировок) заказчику отводится всего один рабочий день, что требует минимизации внутренних согласований и повышенного внимания. Кроме того, каждому члену закупочной комиссии потребуется собственная усиленная квалифицированная электронная подпись, что вызовет колоссальную нагрузку на всех участников процесса оформления таких подписей. Соответственно, получать такую подпись необходимо максимально заблаговременно.

«Состязательная» закупка у единственного поставщика

Идея создать специальную процедуру оперативной закупки на электронной площадке витала в головах архитекторов контрактной системы и периодически воплощалась в очень неоднозначные решения. Именно таким является право закупки у единственного поставщика (исполнителя/подрядчика) до определенной суммы (600 тысяч рублей), предусмотренное пунктом 4 части 1 статьи 93 44‑ФЗ). Один из рисков этой конструкции в том, что при определенной цене товаров, работ, услуг расходы на проведение закупки превысят не только возможную экономию, но и саму цену контракта. Рассмотрим для наглядности пример.

Как полагаете, при закупке имеющейся в наличии продукции надлежащего качества хороша ли экономия в 50%^[3]? Да она просто сказочная, но... Допустим, ежемесячные расходы организации-заказчика на сотрудника (включая все обязательные отчисления, а также премирование и др.) составляют 40 тысяч рублей. Это означает, что рабочий час (максимально упрощаем: из расчета 24 рабочих дней в месяц и 8-часового рабочего дня) такого сотрудника обходится заказчику порядка 210 рублей. Итак, данному сотруднику поручено купить бумагу. У него есть следующие варианты:

1) купить пачку бумаги за 300 рублей в магазине в соседнем здании (20 минут времени на поход туда-обратно);

2) поехать в соседний населенный пункт и купить за 150 рублей (один час рабочего времени сотрудника + 50 рублей транспортных расходов);

3) купить в интернет-магазине за 170 рублей (оформление заказа 20 минут + стоимость доставки 200 рублей).

Разумеется, вариантов может быть и больше. Но в данном случае общие расходы составляют 370, 410 и 440 рублей. Как видим, однозначно выгоднее купить без электронной процедуры формально более дорогой товар. С увеличением же стоимости продукции и/или размера партии картина постепенно меняется. Так, если нужно купить десять пачек бумаги, то расходы уже составят 3070, 1760 и 1970 рублей соответственно. То есть в соседнем магазине покупать уже невыгодно, но по-прежнему поездка в соседний населенный пункт (или заказ доставки из него) может оказаться предпочтительнее покупки онлайн. Но тут есть еще целый ряд факторов, в том числе наличие продукции (поставщики, предлагающие продукцию онлайн, могут просто отсутствовать, особенно в отдаленных муниципальных образованиях, а стоимость предложения посредников может оказаться гораздо выше рыночных цен).

Именно поэтому всегда законодательно устанавливалась планка цены, ниже которой можно было приобретать продукцию без конкурентных процедур — «в магазине за углом». Таким образом, перевод всех закупок, вне зависимости от цены, в электронные процедуры — решение весьма дискутабельное. Кроме того, руки у нормотворцев связаны и договором Евразийского экономического союза, в рамках которого согласован закрытый набор способов выбора поставщика.

В результате теоретических изысканий и родилась «недопроцедура», формально являющаяся особыми правилами закупки у единственного поставщика, а по сути, новым способом выбора поставщика — закупка на электронной площадке^[4]. Правила таких закупок определены в части 12 статьи 93 Закона № 44‑ФЗ^[5]. Заказчик получит право их осуществлять при закупке с Н(М)ЦК до 3 миллионов рублей (без ограничений по количеству таких процедур и годового объема закупок подобным способом).

Сразу отметим сложность и запутанность нового инструмента, что явно потребует от заказчика и участника закупки колоссальных временных затрат (рисунок 2). Чтобы получить шанс на продажу продукции, участник закупки должен разместить на электронной площадке предварительное предложение о поставке товаров, в котором в отношении каждого (!) товара он обязан указать:

а) наименование товара и характеристики с использованием КТРУ;

б) товарный знак (при наличии);

в) наименование страны происхождения товара;

г) документ (или его копию), подтверждающий страну происхождения товара (если установлены запреты/ограничения/условия допуска). При отсутствии такового товар считается иностранным;

д) единицу измерения товара по ОКЕИ^[6];

е) цену единицы товара с учетом стоимости доставки, налогов, сборов и иных обязательных платежей;

ж) минимальное и (или) максимальное количество товара, предлагаемое к поставкам;

з) наименование субъекта / муниципального района / городского округа (округов) по ОКАТО^[7] для поставок;

и) срок действия предварительного предложения (не более одного месяца с даты размещения; можно продлить, изменить или отозвать в любой момент до направления оператором заказчику);

к) информацию и документы, предусмотренные подпунктами «а» — «е» пункта 1 части 5 статьи 82.1 (об участнике закупки);

л) минимальный (минимальные) срок (сроки) и (или) максимальный (максимальные) срок (сроки) поставки товара.

При этом данную информацию необходимо обновлять ежемесячно. Без каких-либо гарантий на совершение продаж.

При возникновении потребности, заказчик формирует извещение об осуществлении закупки, готовит проект контракта с обоснованием Н(М)ЦК. Все это занимает немало рабочего времени. В течение часа оператор электронной площадки направляет на рассмотрение заказчика до пяти^[8] заявок (предварительных предложений), блокируя у каждого участника закупки соответствующие объемы товаров. Например, если заказчик планирует закупить пять единиц, а участник всего предлагает семь, на время процедуры для предложения другим заказчикам будет доступно лишь две единицы. При этом блокировка осуществляется в пределах одной электронной площадки (напомним, что всего таких площадок восемь).

К чему это может привести, очевидно. Продавец, имеющий в наличии семь стульев, размещает предложение на всех восьми площадках. В одно и то же время разные заказчики, работающие на разных площадках, выбирают его в качестве поставщика: на одной площадке блокируется пять стульев, на другой — четыре, на третьей — семь. И откуда же поставщику взять 16 стульев?

Решение проблемы очевидно — единые механизмы блокировки (единая база предложений для всех площадок). Но реализовать их технически и организационно непросто (электронные площадки имеют разные программные решения, не зависят друг от друга и де-факто являются не партнерами, а конкурентами), не говоря уже о необходимости корректировок законодательства.

Далее заказчик рассматривает заявки (ибо они могут и не соответствовать требованиям, оператор площадки таких проверок не осуществляет), что опять же времяемко и требует бессмысленного дублирования работы всех заказчиков, проводящих подобные закупки. Затем по итогам рассмотрения и ранжирования формирует протокол.

Кроме уже описанных выше проблемными являются и следующие моменты:

• неприменимость механизма для закупок с неопределенным объемом (по единичным расценкам);
• сложности учета особенностей комплектации/конфигурации товара;
• неопределенность действий в случае отклонения всех или всех, кроме одной, заявок;
• отсутствие права на отказ от заключения контракта при наличии лучшей цены вне электронной площадки;
• невозможность отказа от заключения контракта и др.

Также заметим, что для такой закупки применяются требования Закона № 44‑ФЗ к контракту, который заключается в «ускоренном порядке» (как для вышерассмотренного нового запроса котировок). Таким образом, учитывая обновленный запрос котировок, предложенный механизм закупки у единственного поставщика едва ли пока можно назвать привлекательным для заказчика и участника закупки.

Новеллы контроля

Контроль и обжалование в контрактной системе также постепенно переводятся в электронную форму. Сократилась так называемая зона «глазного» контроля (вместо специалиста проверка соответствия осуществляется автоматически в ЕИС). Органы финансового контроля осуществляют контроль в ЕИС планов-графиков на непревышение ЛБО и ПФХД, а также соответствия информации при включении в реестр контрактов. Вне ЕИС контролируются объекты контроля, которые содержат сведения, составляющие гостайну, и объекты контроля, которые формируются на бумаге (приглашения, проекты контрактов с единственным поставщиком (кроме закупок малых объемов).

Напомним, что с 1 апреля 2020 года в плане-графике органы исполнительной власти и казенные учреждения (регионального и муниципального уровней) указывают коды бюджетной классификации (КБК) по каждой позиции плана-графика^[9]. Для бюджетных и автономных учреждений всех уровней необходимо указание кодов видов расходов (КВР) по каждой позиции плана-графика. Кроме того, требуется указание кодов целевой статьи расходов (КЦСР) для закупок, осуществленных в рамках реализации нацпроектов.

С 25 марта 2020 года возможно дистанционное (посредством видео­конференц-связи) рассмотрение обращений заказчиков о включении участников закупок в реестр недобросовестных поставщиков; проведение проверок и рассмотрение жалоб, принятых к рассмотрению в центральном аппарате ФАС России, на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, организаторов закупки, расположенных на территории России, за исключением Москвы и Московской области^[10].

В то же время «оптимизационный» пакет поправок предусматривает дальнейшее развитие системы контроля и обжалования, в том числе:

• перевод обжалования в электронную форму с использованием ЕИС;
• допустимость обжалования только участником закупки, который имеет универсальную предквалификацию;
• обжалование положений извещения и документации только в течение первой половины срока подачи заявок;
• допустимость обжалования на этапе рассмотрения заявок только в отношении заявки самого заявителя и др.

Так что впереди нас ждет еще немало перемен. Впрочем, в будущем они будут не столь непредсказуемыми, так как с 2021 года изменения в закон будут вноситься раз в год (принятые до 1 октября будут вступать в силу с 1 января следующего года, после 1 октября — с 1 января, но уже через год). Соответствующее изменение внесено в Закон № 44‑ФЗ Федеральным законом от 24 апреля 2020 года № 124‑ФЗ.