Корректировка нацпроектов в условиях кризиса 2020 года: развилки и вопросы

Новая экономическая реальность, сложившаяся под влиянием пандемии и нефтяного кризиса, заставляет пересмотреть параметры национальных проектов. Вопросы, возникающие в связи с этим, стоят сейчас перед органами власти всех уровней бюджетной системы. В первых числах июня Президент России поручил правительству страны подготовить предложения по уточнению нацпроектов. Какие же развилки и проблемы могут появиться в процессе корректировки национальных целей и проектов?

В одном из своих обращений во время пандемии В. В. Путин подчеркнул, что «наши базовые ориентиры остаются неизменными. Но нам предстоит уточнить параметры, сроки и приоритеты национальных проектов, погрузить, интегрировать в них меры общенационального плана действий по восстановлению экономики и, конечно, заложить необходимые финансовые средства. В том числе уже сейчас, в рамках нового бюджетного цикла, прошу правительство предусмотреть увеличение доли эффективных расходов на здравоохранение и образование, а депутатов в ходе работы над будущим федеральным бюджетом — проявить солидарность с таким подходом».

Понятно, что достигнуть заявленных в указе № 204 девяти национальных целей и целей отдельных национальных проектов после столь серьезного удара по экономике не удастся. Их корректировка необходима, иначе во многом аппарат госуправления будет работать вхолостую. Однако в этом случае возникает сразу несколько развилок.

Количество целей и нацпроектов

Первая такая развилка связана с важнейшим вопросом: должно ли сохраниться прежнее количество целей и национальных проектов или их можно сократить, а может быть, наоборот — добавить какие-то новые? По мнению ряда экспертов, национальных целей должно быть не более четырех-пяти или даже трех. Такие комплексные укрупненные цели будут совпадать с понятными всем сферами жизнедеятельности: экономика в форме конкурентоспособного производства и развитого малого бизнеса, социальная сфера (возможно, разделенная на две части — демография и доходы граждан вместе с уровнем образования, качеством жизни и тому подобным), государственное управление вместе с построением гражданского общества, экология или, допустим, пространственное развитие. Если добавить в этот перечень вопросы внешней политики страны — а цели национальной безопасности никто не отменяет, — а также научно-технологическое развитие вместе с инновациями и цифровизацией, то в итоге можно прийти к известным направлениям долгосрочных планов, наработки по которым были сделаны несколько лет назад в Центре стратегических разработок. Актуален также вопрос равнозначности национальных целей либо же их приоритизации.

Аналогичный пересмотр может затронуть и цели собственно нацпроектов. Уже высказывались идеи, связанные с тем, чтобы в отдельные нацпроекты оформить развитие села (в итоге в прошлом году была принята нестандартная государственная программа — «Комплексное развитие сельских территорий»), внутренний туризм и другие направления. Тем более что за короткий период существования нацпроектов количество федеральных проектов, входящих в них, неоднократно менялось. Например, далеко не сразу появился проект «Искусственный интеллект».

Новые критерии

Кардинальный пересмотр системы национальных целей и национальных проектов может отчасти быть реализован через введение критериев общественно значимых результатов, определяющих те вехи федеральных проектов, которые в наибольшей степени влияют на достижение результатов и показателей национальных проектов. Такое предложение уже было оформлено в виде проекта постановления Правительства РФ еще накануне пандемии, но до сих пор окончательно не нашло своего решения.

Если же проводить техническую корректировку целевых ориентиров, то остро встает вопрос: какие объяснения заложить в основу отказа от одних параметров и сохранения других? Другой важный вопрос: следует ли менять параметры целевых показателей и индикаторов, вносить какие-то другие дополнения или прописать цели в новом формате, кардинально изменив их, а может быть, даже вообще обозначить новые приоритеты? В первом варианте, например, можно к цели, связанной с продолжительностью жизни, добавить повышение качества жизни, а к сокращению бедности — ее обязательное снижение в большинстве регионов. Понятно, что ряд целей зависит друг от друга, и на этом основании они могут быть связаны, хотя часто и непонятно, что здесь причина, а что — следствие. Например, как увязаны между собой сокращение бедности и повышение доходов населения? Решение проблемы бедности можно достигнуть через развитие экономики, а повышение доходов населения — через развитие малого бизнеса, равно как и наоборот.

То же справедливо и для национальных проектов. Здесь актуален вопрос: достижению каких наццелей способствует тот или иной федеральный проект? Еще до кризиса в правительстве пытались создать такую графическую схему, но задача это непростая, а может быть, и нерешаемая вовсе.

Управление рисками

Отдельно Федерация прорабатывает вопрос управления рисками при реализации национальных проектов. Этому ранее уделялось недостаточно внимания, тем более что все показатели и ориентиры нацпроектов были сформированы в одном сценарии и не допускали даже возникновения потенциальных внешних трудностей и тем более столь масштабного кризиса, который пришел в 2020 году.

Сейчас регламент изменен — планируется ежемесячно готовить справку по рискам реализации каждого проекта. В документе будет содержаться информация о кассовом исполнении, неисполненных контрольных точках, недостигнутых или имеющих риск недостижения общественно значимых результатах национальных и федеральных проектов. В этой связи можно ожидать появления сценарного подхода, формирования ценностей, исключение которых невозможно при любых сценариях (тем более в Конституции России, например, уже закреплен принцип индексации пенсий).

Кроме того, возможным следствием изменения регламента представляется указание на антогонистичность или, по крайней мере, разновекторность ряда целей. Например, при прочих равных условиях ускорение экономического роста будет способствовать увеличению социального расслоения и, следовательно, вести к увеличению бедности. И наоборот, активные программы по перераспределению национального дохода в форме социальных трансфертов населению замедляют экономический рост. Существуют видимые противоречия при расширении экспортно ориентированного сектора экономики и росте предприятий малого бизнеса, ориентированных, как правило, на локальные рынки.

Уточнение сроков

Немало вопросов возникает в отношении сроков для разных целевых параметров. Существуют противоположные позиции относительно горизонтов целеполагания. Одни предложения сводятся к синхронизации сроков всех целевых показателей и индикаторов. В то же время многие эксперты подчеркивают, что горизонты планирования в различных сферах жизнедеятельности обычно разные и привести все к одному знаменателю непросто. Кроме того, остается дискуссионным вопрос, нужно ли сейчас, когда мы понимаем, что кризис 2020 года затормозил естественный ход процесса социально-экономического развития страны, пойти на удлинение сроков достижения национальных целей и целей национальных проектов, например до 2030 года, или нет. Есть предложения, что долгосрочные цели должны сочетаться с краткосрочными, при этом последние в текущей ситуации должны полностью коррелировать с планом восстановления экономики.

В своем обращении президент отмечал, что у нас есть ресурсы, возможности для быстрого восстановления национальной экономики и выхода на траекторию роста. «Для этого мы сохраним долгосрочные ориентиры макроэкономической политики, говоря профессиональными терминами, бюджетное правило и инфляционное таргетирование», — сказал Путин.

Корректировка финансирования

Важный вопрос — корректировка объемов финансового обеспечения национальных проектов. Понятно, что в 2020 году расходы федерального и региональных бюджетов будут пересмотрены. По одним направлениям их придется сокращать, а по другим — наращивать. Без этого в условиях кризиса не обойтись, поскольку при падающих доходах непременно будет возникать дефицит, а антикризисные меры все равно потребуют дополнительного финансирования. В этой связи важно, чтобы расходы на национальные проекты, которые составляют довольно скромную долю в общих расходах (для федерального бюджета в прошлом году это чуть более одной десятой, а в текущем — в любом случае не выше одной пятой), не подпали под сокращение. Ведь национальные проекты — это именно те направления, которые, говоря по-военному, являются сосредоточением сил и средств для нанесения прорывного удара, наступления с целью достижения общей победы.

Сейчас сложно сказать, как именно будет происходить корректировка финансового обеспечения нацпроектов. В расходы в рамках этих проектов могут попасть и многие антикризисные меры, поскольку они связаны с борьбой с бедностью, поддержкой семей, имеющих детей, поддержкой малого бизнеса, наконец, с развитием системы здравоохранения. Все это тоже может быть определено как составляющая часть нацпроектов, поэтому расходы по отдельным нацпроектам могут по итогам года значительно увеличиться по отношению к запланированным ранее объемам.

Наконец, актуальными были и остаются принципы и порядок декомпозиции, дезагрегации или каскадирования целей национальных проектов на региональный уровень. Закрепление индивидуальных показателей осуществляется в том числе путем их отражения в соглашениях между федеральными органами исполнительной власти и субъектами Федерации о предоставлении соответствующей субсидии или иного межбюджетного трансферта, направляемых на финансовое обеспечение реализации нацпроекта. Количество видов таких трансфертов (по направлениям расходов) составляет число, превышающее даже количество федеральных проектов. Общее же число показателей, правила (методики) их декомпозиции, конкретные количественные параметры, закрепляемые за каждым регионом, остаются неопределенными и не закрепленными каким-либо единым нормативным правовым актом. Таким образом, сохраняется определенный волюнтаризм со стороны федерального органа исполнительной власти в использовании соответствующих правил декомпозиции. Также следствием сложившейся практики становятся конфликты во взаимодействии федеральных и региональных органов власти. Поэтому данный вопрос также требует внимательного изучения и переосмысления.

Усиление аналитической составляющей

В любом случае в настоящее время в федеральном правительстве укрепляется аналитико-информационный блок, призванный сделать обновленные нацпроекты содержательным ориентиром дальнейшего развития страны в уже постпандемийную эпоху. Формируется даже специальный центр национальных проектов. При этом функции по управлению нацпроектами будут по-прежнему разделены между Департаментом организации проектной деятельности Правительства России, Минэкономразвития России и Аналитическим центром при Правительстве РФ.

На Минэкономразвития России лежит мониторинг реализации нацпроектов, оценка рисков их невыполнения, а также подготовка предложений по снижению этих рисков. Кроме того, министерство будет анализировать влияние национальных проектов на достижение национальных целей развития. Проектный департамент аппарата Правительства РФ будет, как и прежде, выполнять методологическое, организационное и аналитическое сопровождение проектной деятельности президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, а также развивать информационную аналитическую систему мониторинга нацпроектов. Аналитический центр будет вести информационную поддержку кураторов и руководителей нацпроектов. В любом случае ожидать снижения значимости национальных проектов в постпандемийный период, как это предрекали отдельные эксперты, не придется.