В статье рассмотрены новации проведения Федеральным казначейством анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового аудита. А также представлены основные итоги этой работы в 2020 году.
Эли Абубакарович Исаев, заместитель руководителя Федерального казначейства
Как это было
Федеральный закон от 23 июля 2013 года № 252‑ФЗ в целях повышения эффективности использования бюджетных средств включил в Бюджетный кодекс полномочия главных администраторов бюджетных средств по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. За Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (а после ее упразднения в феврале 2016 года — Федеральным казначейством) закреплены полномочия по проведению анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита федерального уровня. Аналогичные полномочия получили органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля регионов и муниципалитетов в отношении ГАБС соответствующего уровня.
По результатам анализа Казначейство России готовило предложения в Минфин России, который является регулятором в данной сфере, по совершенствованию нормативного правового регулирования ВФК и ВФА, развитию этой системы в целом в стране. Цель анализа для Казначейства России — оценка исполнения полномочий и подготовка рекомендаций по внесению своевременных корректировок. Необходимо отметить, что в ходе анализа исполнения бюджетных полномочий органов ВМФК Казначейство России выявило низкий уровень организации ими анализа исполнения полномочий ГАБС по ВФА и ВФК. В большинстве случаев анализ просто не проводился. Именно поэтому Федеральным законом № 199‑ФЗ в дополнение к уже имеющемуся полномочию по анализу осуществления главными администраторами средств федерального бюджета внутреннего финансового аудита Федеральному казначейству переданы полномочия по анализу осуществления внутреннего финансового аудита главными администраторами бюджетных средств регионального и муниципального уровней. Стоит подчеркнуть, что задача данной новации — унифицировать подходы к проведению анализа, обеспечить обратную связь от главных администраторов бюджетных средств регулятору. Это нужно для совершенствования методического обеспечения внутреннего финансового аудита на территории страны и формирования единых подходов к его осуществлению. Федеральное казначейство, имеющее разветвленную сеть территориальных органов во всех субъектах РФ, как нельзя лучше подходит на роль агрегатора необходимой для этого информации.
В соответствии с рекомендациями Счетной палаты РФ Законом № 199‑ФЗ установлено, что методическое обеспечение аналитических полномочий Федерального казначейства осуществляет Министерство финансов РФ. В этой связи Минфин России утвердил Методику проведения анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового аудита (приказ от 27 декабря 2019 года № 1657) (далее — Методика, Анализ).
Цель и задачи Анализа
Целью Анализа является подготовка предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового аудита.
Минфин России поставил Федеральному казначейству новые важные задачи, которые необходимо решить в ходе проведения Анализа:
- выявление лучших практик организации и осуществления внутреннего финансового аудита;
- выявление типовых недостатков и (или) нарушений при организации и осуществлении внутреннего финансового аудита, в том числе их причин и условий;
- оценка состояния внутреннего финансового аудита, осуществляемого главными администраторами бюджетных средств всех уровней.
Плановая заявка
Одно из новшеств Анализа, установленное Методикой, — Минфин России формирует плановую заявку на проведение аналитических мероприятий, в которой по каждому аналитическому мероприятию указываются:
- тема;
- перечень вопросов, подлежащих изучению в ходе аналитического мероприятия;
- критерии отбора, на основании которых Федеральное казначейство определяет главных администраторов бюджетных средств, чья деятельность будет анализироваться. Эти ГАБС должны предоставить необходимые для проведения аналитического мероприятия документы и информацию;
- предельные сроки проведения аналитического мероприятия.
Ежегодная плановая заявка Минфина России содержит не более четырех аналитических мероприятий. При этом каждое аналитическое мероприятие может проводиться не более чем в:
- десяти субъектах РФ в отношении не более чем десяти главных администраторов средств бюджета каждого выбранного региона Российской Федерации;
- пяти муниципальных образованиях (по каждому из выбранных субъектов РФ) в отношении не более чем пяти главных администраторов средств местного бюджета каждого выбранного муниципального образования.
В рамках одного аналитического мероприятия должна анализироваться в общем итоге деятельность не менее 100 главных администраторов бюджетных средств.
В 2020 году плановой заявкой Минфина России предусмотрены четыре аналитических мероприятия.
Результаты анкетирования
В 2020 году Федеральное казначейство и его территориальные органы приступили к организации и исполнению новых аналитических полномочий (анализ организации и осуществления ВФА главными администраторами бюджетных средств регионов и муниципалитетов). В ноябре 2019 года проведен мониторинг главных администраторов бюджетных средств, действующих на территории Российской Федерации. Мониторинг показал, что количество главных администраторов бюджетных средств регионального и муниципального уровней составляет порядка 37 тысяч.
В феврале 2020 года Федеральное казначейство провело их анкетирование в целях формирования общей картины организации и осуществления внутреннего финансового аудита. Эта информация была необходима для последующего проведения выборочных аналитических мероприятий по наиболее актуальным вопросам организации и осуществления этой деятельности.
Результаты анкетирования показали, что значительная часть главных администраторов средств местных бюджетов смешивает понятия и порядок осуществления внутреннего финансового аудита, ведомственного контроля и внутреннего муниципального финансового контроля. Кроме того, были выявлены следующие проблемы:
- неисполнение главными администраторами бюджетных средств установленных Бюджетным кодексом полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита;
- отсутствие функциональной независимости внутреннего финансового аудита: например, осуществление внутренних бюджетных процедур и внутреннего финансового аудита в муниципальном образовании одним и тем же должностным лицом (главой администрации, главным бухгалтером).
ВФА на федеральном уровне
Аналитическое мероприятие по теме «Оценка осуществления главными администраторами средств федерального бюджета внутреннего финансового аудита в 2019 году» проведено в отношении 88 главных администраторов средств федерального бюджета.
Организация и осуществление главными администраторами средств федерального бюджета внутреннего финансового аудита в 2019 году оценивались на соответствие правилам, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17 марта 2014 года № 193 (далее — Правила).
По итогам проведения аналитического мероприятия Федеральное казначейство направило в Минфин России аналитический отчет и сводный рейтинг главных администраторов средств федерального бюджета по организации и осуществлению ими внутреннего финансового аудита в 2019 году, необходимый для расчета показателей качества финансового менеджмента. Средняя оценка организации и осуществления внутреннего финансового аудита составила 33 балла из 46 возможных — 72% (в 2018 году — 71%).
У большинства главных администраторов средств федерального бюджета (53) выявлены недостатки в работе по формированию годовой отчетности о результатах ВФА. Отчетность либо не составлялась, либо не содержала всех предусмотренных Правилами сведений (в 2018 году такие недостатки были выявлены у 58 главных администраторов средств федерального бюджета).
Кроме того, у половины главных администраторов средств федерального бюджета (44) не проведена аудиторская проверка достоверности бюджетной отчетности получателя бюджетных средств, сформированной главным администратором средств федерального бюджета, а также соблюдения порядка формирования сводной бюджетной отчетности (в 2018 году таких главных администраторов было 50).
При этом в целом наблюдается тенденция снижения количества недостатков в осуществлении главными администраторами средств федерального бюджета внутреннего финансового аудита. По 8 из 11 основных недостатков (72,7%) динамика выполнения Правил по сравнению в 2018 годом оказалась положительной (рисунок 1).
С аналитическим отчетом по результатам указанного мероприятия можно ознакомиться на официальном сайте Федерального казначейства roskazna.gov.ru в разделе Контроль /Анализ осуществления ГАБС ВФА / Результаты анализа.
ВФА на региональном и местном уровнях
В отношении главных администраторов бюджетных средств регионального и местного уровней в 2020 году Федеральное казначейство провело аналитические мероприятия в 30 субъектах Российской Федерации по темам:
- анализ результатов осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового аудита в 2019 году;
- анализ форм образования субъектов внутреннего финансового аудита;
- анализ форм взаимодействия руководителя субъекта внутреннего финансового аудита с субъектами бюджетных процедур, а также с руководителем главного администратора бюджетных средств.
В ходе проведения аналитических мероприятий были изучены следующие вопросы:
- формы образования субъектов внутреннего финансового аудита и их соответствие федеральным стандартам ВФА;
- подчиненность субъекта ВФА;
- фактически выполняемые субъектом ВФА полномочия;
- организация обучения должностных лиц субъекта ВФА;
- отражение в документах, формируемых по результатам аудиторских мероприятий, информации о причинах и условиях возникновения нарушений, значимых бюджетных рисках.
Итоги аналитических мероприятий показали, что субъекты внутреннего финансового аудита главных администраторов бюджетных средств фактически образуются в следующих формах:
- структурное подразделение;
- уполномоченное должностное лицо;
- аудиторская группа;
- комиссия;
- несколько структурных подразделений;
- несколько уполномоченных должностных лиц.
Таким образом, выявлено значительное количество несоответствий федеральным стандартам, которыми установлено, что субъект внутреннего финансового аудита может быть образован в форме структурного подразделения или путем наделения должностного лица (работника) главного администратора бюджетных средств полномочиями по осуществлению внутреннего финансового аудита. В некоторых главных администраторах средств местных бюджетов уже встречается упрощенное осуществление внутреннего финансового аудита, предусмотренное федеральными стандартами.
Процентное соотношение различных форм образования субъектов внутреннего финансового аудита главных администраторов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов представлено на рисунках 2, 3.
В 9% главных администраторов бюджетных средств выявлено отсутствие субъекта ВФА, в 21% — отсутствие непосредственного и исключительного подчинения субъекта ВФА руководителю ГАБС при осуществлении внутреннего финансового аудита.
Как минимум в 46% случаев не соблюдается принцип функциональной независимости субъектов ВФА: его должностные лица (работники) наделены также полномочиями по организации и выполнению бюджетных процедур. Также следует отметить, что в документах, формируемых по результатам проведения аудиторских мероприятий, крайне редко (менее 10% случаев) отражается информация о причинах и условиях выявленных недостатков и (или) нарушений, а также информация о бюджетных рисках. Характерной проблемой является отсутствие обучения по вопросам осуществления внутреннего финансового аудита. 86% главных администраторов бюджетных средств такое обучение не организовывали последние четыре года.
Определены лучшие практики
Таким образом, первые итоги проведения Казначейством России анализа состояния ВФА в стране показали наличие системных проблем, связанных как с организацией, так и с его осуществлением. При этом Федеральное казначейство ориентировано на поиск лучших практик и возможности применения и распространения положительного опыта организации внутреннего финансового аудита.
В заключение хотелось бы еще раз отметить, что построение эффективной системы внутреннего финансового аудита является одним из важнейших этапов обеспечения эффективного использования средств бюджетов и достижения результатов, установленных при их предоставлении.
Поздравляем с наградой!
20 ноября 2020 года Президент Российской Федерации В. В. Путин подписал распоряжение о поощрении заместителя руководителя Федерального казначейства Эли Абубакаровича Исаева.
В соответствии с этим документом Э. А. Исаев награжден Почетной грамотой Президента Российской Федерации за заслуги в области экономики и финансов. Издательский дом «Бюджет» и журнал «Финконтроль» поздравляют Эли Абубакаровича со столь значимой наградой!
В целом на примере ситуации с главными администраторами средств федерального бюджета можно сказать, что проведение Федеральным казначейством аналитических мероприятий в отношении главных администраторов бюджетных средств регионального и местного уровней окажет положительное влияние на организацию внутреннего финансового аудита в стране. Уже в 2020 году Казначейство России выявило лучшие практики формирования документов по результатам аудиторских мероприятий в Республике Башкортостан, Курской и Московской областях. Федеральное казначейство продолжит решать поставленные Минфином России задачи, направленные на совершенствование деятельности главных администраторов бюджетных средств в части внутреннего финансового аудита и повышение качества финансового менеджмента.
