Расходы бюджета: новый поворот

Рейтинговое агентство «Эксперт РА» представило обзор "Бюджетная политика:
новый поворот«[1]. По мнению авторов обзора, перераспределение расходов федерального бюджета приведет и к «перераспределению» темпов экономического роста в стране.

В 2020 году на фоне борьбы с пандемией COVID-19 и сопутствующим экономическим кризисом все страны мира увеличили государственные расходы. Развитые страны на борьбу с пандемией потратили около 17% от ВВП, в странах со средним доходом эта цифра составила 4% от ВВП, а в наименее развитых странах — 1,6% от ВВП. На рисунке 1 объемы дополнительных расходов представлены без учета государственных гарантий, льготных кредитов, но с учетом налоговых льгот.

Россия. Текущий Федеральный закон № 385‑ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» по сравнению с предшественником, Законом № З80‑ФЗ «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов», предполагает номинальное увеличение расходной части бюджета на 2021 и 2023 годы, но некоторое сокращение в 2022 году по сравнению с более ранними планами (в Законе № 380‑ФЗ с учетом изменений — 22,44 триллиона рублей, в Законе № 385‑ФЗ — 21,88 триллиона рублей) (рисунок 2).

Ощутимый рост намечен в номинальном объеме трат на социальную политику — на 2023 год запланировано на четверть больше социальных расходов, чем исполнено в 2019 году. Однако в относительном выражении с учетом плановых значений ВВП расходы федерального бюджета на социальную политику снижаются с 4,84% ВВП в 2021 году до 4,57% ВВП в 2023 году (рисунок 3).

Расходы на здравоохранение в 2020 году по очевидным причинам выросли почти вдвое, в 2021–2023 годах планируется снижение относительно объемов 2020 года, но увеличение объемов относительно запланированных в Законе № 380‑ФЗ. В относительном выражении к 2023 году доля расходов на здравоохранение снизится с 0,98% ВВП в 2021 году до 0,83% ВВП в 2023 году.

Также запланировано ускорение расходов на национальную экономику: часть запланированных на 2022 год в Законе № 385‑ФЗ перенесена на 2021 год. Сокращение расходов по сравнению с предыдущими планами предусмотрено для охраны окружающей среды, жилищно-коммунального хозяйства, образования.

Дефицит и консолидация

Дефицит бюджета в 2020 году оказался на рекордном для России уровне — 3,8% от ВВП. На 2021–2023 годы запланирована мягкая бюджетная консолидация — постепенное снижение дефицита бюджета. В основном покрытие дефицита предполагается за счет выпуска государственных облигаций.

По мнению экспертов, макроэкономические условия для бюджетной консолидации на сегодняшний день перспективны:

• цена на нефть закрепилась на относительно высоком уровне — устойчиво выше 60 долларов, дестабилизации в этом отношении не ожидается на фоне зеленого курса Байдена и продолжения действия ОПЕК+;
• курс рубля остается слабым, значительное укрепление представляется маловероятным на фоне санкционных рисков;
• хорошее исполнение доходной части бюджета в течение 2021 года свидетельствует о постепенном восстановлении экономики и осуществлении «отложенных» расходов и инвестиций.

Рисками для консолидации бюджета в 2021 году являются возможное ухудшение экономической ситуации вследствие новой волны коронавируса на фоне крайне медленной вакцинации, санкционные риски, а также возможное политическое решение об осуществлении дополнительных социальных расходов в предвыборный год.

Послание президента

В послании Федеральному собранию в 2021 году президент объявил о новых мерах по поддержке семей с детьми, включая выплаты для семей с детьми школьного возраста, неполных семей с детьми, нуждающихся беременных женщин. Кроме того, глава государства поручил Федеральному собранию подготовить целостную систему мер поддержки для семей с детьми. По оценке министра финансов А. Г. Силуанова, объем дополнительных расходов на реализацию озвученных мер составит 400 миллиардов рублей за два года.

Можно прогнозировать, что в рамках системы мер по поддержке семей с детьми дополнительные социальные расходы станут постоянными. По оптимистичной оценке экспертов, ежегодные дополнительные 200 миллиардов рублей социальных расходов принесут дополнительно не более 0,025 процентного пункта экономического роста в 2021 и в 2022 годах. Следует отметить, что повышение социальных расходов направлено в первую очередь не на ускорение темпов экономического роста, а на сокращение социального неравенства, которое, в частности, вызвано стагнацией реальных доходов российских домохозяйств на фоне общей стагнации экономики.

В рамках послания президента также был поднят вопрос о финансовой устойчивости регионов. Для регионов, уровень задолженности которых превышает 25% от налоговых и неналоговых доходов бюджета, предусмотрены бюджетные кредиты со сроком погашения до 2029 года — с тем чтобы снизить уровень задолженности до 25% от доходов. Под этот критерий на 1 апреля 2021 года попадало больше половины российских регионов (53 из 85 субъектов РФ), при этом лишь несколько из них перешли в эту категорию после начала пандемии (таблица). В наибольшей степени долговая нагрузка увеличилась у регионов с уже высоким уровнем долговой нагрузки.

Таблица. Динамика уровня долга к доходам регионов, у которых долговая нагрузка превысила 25% за период с 1 марта 2020 г. по 1 апреля 2021 г.

С момента начала пандемии структура государственного и муниципального долга изменилась: несколько выросла доля государственных облигаций, в то время как доля кредитов — как банковских, так и бюджетных — немного снизилась. Несмотря на это, доля бюджетных кредитов по-прежнему остается высокой, на муниципальном уровне она достигает 50% займов.

В послании президента предусмотрена возможность инфраструктурных бюджетных кредитов на создание инфраструктуры и инвестиции в общественный транспорт. Объем таких кредитов ограничен 500 миллиардами до конца 2023 года. Регионы смогут получить кредит не менее чем на 15 лет не более чем под 3% годовых.

Вывод

Авторы отчета оценили экономический эффект от общего изменения расходов в соответствии с 385‑ФЗ по сравнению с 380‑ФЗ, а также от дополнительных социальных расходов, заложенных в послании президента. По их мнению, перераспределение расходов, запланированных ранее на 2021 год и на 2022 год, приведет и к «перераспределению» темпов экономического роста. Дополнительные 0,37 процентного пункта экономического роста в текущем году будут получены за счет его снижения на 0,58 процентного пункта в 2022 году.

Что касается предположительного увеличения социальных расходов на 200 миллиардов рублей ежегодно, то с учетом отрицательных мультипликаторов модель предсказывает отрицательный эффект от таких расходов. Но в текущей кризисной ситуации можно предположить, что отрицательного эффекта для экономического роста не наступит. Однако даже без учета отрицательных мультипликаторов оценка влияния дополнительных социальных расходов на темпы экономического роста достаточно скромная: по 0,025 процентного пункта в 2021 и 2022 годах.