Прошло более шести лет с того момента, как на Дальнем Востоке начали появляться первые территории опережающего развития. Дискуссия, посвященная налоговым проблемам ТОР, организованная Советом Федерации, показала, что наряду с положительными результатами функционирования этих экономических зон остается еще немало вопросов, требующих обсуждения и решения.
История дальневосточных территорий опережающего развития начинается в 2013 году. Тогда Президент России в своем послании Федеральному собранию предложил создать на Дальнем Востоке и в Сибири сеть специальных территорий опережающего экономического развития с особыми условиями для предприятий несырьевого сектора, ориентированных в том числе и на экспорт. В конце 2014 года был принят закон «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», который ввел в правовое поле новый вид льготных территорий — ТОР (ТОСЭР) в дополнение к уже существующим особым экономическим зонам, зонам территориального развития, «Сколково». В первые три года действия закона ТОР могли создавать только на Дальнем Востоке и в моногородах с наиболее сложным социально-экономическим положением, включенных в перечень, утвержденный правительством. Таким образом, Дальний Восток выступил своего рода пилотной площадкой для реализации норм данного закона.
Как отмечает заместитель председателя Комитета СФ по бюджету и финансовым рынкам А. Н. Епишин, на сегодняшний день на всей территории России в ТОР привлечено 963 резидента и более 100 миллиардов рублей инвестиций, в том числе 82 миллиарда капитальных вложений. Объем полученной резидентами выручки составил почти 245 миллиардов рублей. Создано 40 тысяч рабочих мест.
Что касается Дальнего Востока, то там, по словам первого заместителя министра РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики Г. Г. Гусейнова, функционируют 22 территории опережающего социально-экономического развития, в них реализуют свои проекты порядка 500 резидентов. Соотношение осуществленных частных и бюджетных инвестиций в мае 2021 года составило 45,5:1, то есть на один вложенный бюджетный рубль получено 45,5 рубля внебюджетных.
Всего объем заявленных инвестиций составляет 4,3 триллиона рублей, планируется создание более 88 тысяч рабочих мест. Для Дальнего Востока последнее особенно актуально. На текущий момент реализовано (введено в эксплуатацию) 139 инвестиционных проектов. Как отметил замминистра, реализация этих проектов была бы невозможна без мер государственной поддержки, определенных федеральным законом о ТОР и налоговых преференций для резидентов, предусмотренных налоговым законодательством. Напомним, что основные налоговые преференции, предоставляемые в ТОР, — это льготы по страховым взносам, налогу на прибыль, налогу на имущество организаций. С 2016 года резидентами ТОР, реализующими новые проекты на Дальнем Востоке, уже уплачено налогов и сборов на сумму около 80 миллиардов рублей.
Налоговые проблемы ТОР
Однако, по словам Гусейнова, на практике возникает ряд вопросов при применении налоговых преференций. В частности, речь идет о налоге на имущество организаций. Проблема в том, что регионы для резидентов ТОР устанавливают различные условия применения налоговых льгот. «Например, в Хабаровском крае в соответствии с законом о региональных налогах и налоговых льготах преференции по налогу на имущество начинают действовать с момента получения организацией статуса резидента ТОР, — рассказывает заместитель министра. — В большинстве же регионов Дальнего Востока данные льготы предоставляются после введения объекта в эксплуатацию. Если учесть, что средний срок строительства объекта составляет примерно три года, резиденты в Хабаровске фактически получают льготу не на десять лет, как определено, а на семь. Мы предлагаем установить на федеральном уровне сквозную норму, которая бы регулировала данные правоотношения».
Вторая проблема, которую озвучивает Гусейнов, — это невозможность применения резидентами ТОР заявительного порядка возмещения НДС. Такая норма предусмотрена законодательством, но, по сути, она сегодня является декларативной из-за ряда неурегулированных моментов. Резидент имеет право на возмещение НДС, не дожидаясь результатов проведения камеральной проверки, которая занимает два месяца. Если же в декларации обнаружатся ошибки, какие-либо несоответствия, то срок камеральной проверки налоговики могут продлить до трех месяцев.
Чтобы воспользоваться заявительным порядком, резиденту достаточно представить в налоговую договор поручительства управляющей компании ТОР. Если после камеральной проверки выяснится, что резидент ТОР получил излишние суммы НДС и по каким-то причинам не может или не хочет их возвращать, то управляющая компания возвращает в бюджет эти средства за него. Но эта норма не работает, поскольку не определены система критериев для принятия управляющей компанией решения о заключении договора поручительства, источник компенсации затрат на выполнение обязательств по договору поручительства и многое другое. «Чтобы уйти от этого сложного механизма, мы предлагаем сократить срок проведения камеральной проверки. Тогда мы могли бы уйти от гарантий, поручительств и так далее», — полагает Гусейнов.
Минвостокразвития также предлагает рассмотреть вопрос предоставления резиденту преференций не по одному проекту, а по двум и более. «Необходимо предусмотреть возможность применять льготы по отдельным проектам одного резидента, то есть предоставлять преференции не юридическому лицу, а каждому инвестиционному проекту, — предлагает замминистра. — Сегодня, если юридическое лицо, зарегистрированное как резидент ТОР, реализовало один проект и при этом воспользовалось всеми налоговыми льготами, то при реализации второго инвестиционного проекта оно уже не может получить налоговые преференции. Это очень важный вопрос, поскольку есть инвестиционные решения, которые предусматривают несколько стадий, этапов реализации».
Под контролем Счетной палаты
Счетная палата РФ согласна с тем, что установленные преференции и меры инфраструктурной поддержки резидентов дальневосточных ТОР позволили достичь округу определенных экономических результатов. По словам М. С. Шадрина, заместителя начальника инспекции по контролю за ходом развития приоритетных стратегических территория РФ Счетной палаты, объем частных инвестиций, привлеченных резидентами дальневосточных ТОР, к 2021 году превысил один триллион рублей. Объем налоговых доходов консолидированных бюджетов в регионах Дальнего Востока в 2020 году в целом вырос и составил 105% по отношению к прошлому году, что выше на 1% среднероссийского показателя. Вместе с тем Дальневосточному федеральному округу пока не удалось достичь опережающей среднероссийской динамики по объему привлеченных инвестиций. А по итогам 2020 года по Дальнему Востоку наблюдается снижение по отношению к 2019 году объема привлеченных инвестиций в основной капитал на 13%.
Кроме того, контролер обращает внимание на то, что часть резидентов, обладающих правом на налоговые преференции, не выполняют обязательства по соглашениям об осуществлении деятельности. Это так называемые несостоявшиеся проекты. Еще одним проблемным моментом, связанным с ТОР, является отложенный срок начала применения механизма оценки эффективности деятельности таких территорий. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2019 года № 1240 оценка эффективности ТОР проводится ежегодно, начиная с
ТОР — анализ эффективности
Минфин России системно анализирует эффективность всех действующих преференциальных налоговых режимов на территории России, и естественно, режим ТОР находится в поле зрения ведомства. Как отмечает Д. В. Борисов, директор Департамента анализа эффективности преференциальных налоговых режимов Министерства финансов РФ, особый акцент сделан именно на анализе эффективности налоговой составляющей. «Цена вопроса, если брать только налоговые расходы (выпадающие доходы бюджета из-за льгот и преференций по налогам и сборам), которые приходятся на все территории опережающего развития, включая ТОР Дальнего Востока, моногородов, составляет более 40 миллиардов рублей, — подчеркивает Борисов. — Ожидается, что к 2023 году эта сумма может вырасти до 60 миллиардов рублей». По словам спикера, более 90% налоговых расходов приходятся именно на Дальневосточный федеральный округ, в том числе в силу того, что там действует режим свободной таможенной зоны с возможностью освобождения от пошлин, НДС и акцизов.
Минфин России при участии ФНС собрал данные по налогоплательщикам в 15 ТОР на Дальнем Востоке и 15 ТОР в моногородах по ключевым отраслям. «В целом по резидентам выручка, капитальные вложения, чистая прибыль от продаж продемонстрировали положительную динамику», — отметил директор департамента. В то же время спикер указал на то, что далеко не всегда режим ТОР становится первопричиной реализации того или иного крупного проекта. По большей части компании, реализующие эти проекты, пользовались другими налоговыми льготами, превосходящими по размеру те, которые предоставляют в режиме ТОР.
Налоговые расходы на все ТОР страны превышают 40 миллиардов рублей. Более 90% этой суммы приходится на ДФО. При этом с 2016 года резиденты дальневосточных ТОР уже уплатили 80 миллиардов рублей налогов и сборов
Борисов обращает внимание на то, что отдача от ТОР на Дальнем Востоке по сравнению с другими преференциальными режимами (например, особыми экономическими зонами) меньше. При этом наибольший размер налоговых расходов на каждого работника максимален именно в ТОР.
По итогам анализа Минфин России сформировал ряд предложений, которые направлены в Правительство РФ. «Я думаю, что по результатам нашей работы будут даны конкретные поручения, которые мы рады проработать с депутатами, сенаторами, представителями Минвостокразвития и Минэкономразвития, чтобы этот режим стал более эффективным и служил заявленным целям, которые декларировались при его внедрении», — полагает Борисов.
Решают регионы
О том, что Минфин России готов обсуждать любые проблемы, возникающие с налоговыми льготами на территориях опережающего развития, высказывается и Д. Б. Волков, директор Департамента налоговой политики Министерства финансов РФ. В частности, он подчеркнул, что ведомство готово совершенствовать и трансформировать налоговые льготы, но с учетом мнения коллег об эффективности соответствующих мер поддержки.
Волков комментирует озвученные заместителем министра Минвостокразвития предложения по установлению льгот на федеральном уровне по налогу на имущество организаций следующим образом: «Минфин России считает, что федеральный центр не должен вмешиваться в доходные источники субъектов РФ. Мы не можем поддержать это предложение, поскольку субъекты РФ с учетом своих бюджетных возможностей сами принимают решение о том, какие льготы, в каком виде, и с какого срока они готовы предоставлять в данном случае резидентам ТОР».
Моногородам нужны ТОР
Предложения, прозвучавшие от Министерства РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики, оценки, данные представителями Счетной палаты, Министерством финансов РФ, свидетельствуют о том, что территории опережающего развития все еще находятся на стадии становления. Вместе с тем, по словам Н. А. Пегина, генерального директора АО «Атом-ТОР», это очень нужный и востребованный механизм, особенно для моногородов. «Мы сравнили объем налоговых платежей резидентов наших ТОР с объемом налоговых льгот, которыми они на сегодняшний день уже воспользовались, и увидели, что налоговых платежей в общей сложности уплачено порядка 172 миллиона рублей, а льгот предоставлено на 86 миллионов рублей», — рассказывает Пегин. — Сегодня для нас важной и практически единственной проблемой остается короткий льготный период по страховым взносам«. Сейчас нормы Налогового кодекса позволяют резидентам ТОР платить взносы по льготной ставке (7,6%) в течение трех лет с момента создания ТОР (исключение —
Представителя «Атом-ТОР» поддерживает и Е. О. Авдеева, член Комитета СФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера. Она напоминает, что у нас 90 ТОР создано в моногородах, 80% которых — это малые города с численностью до 50 тысяч человек. «В условиях очень жесткой конкуренции за инвестора территориям с численностью жителей 100 тысяч и менее очень сложно конкурировать с крупными городами, — отмечает сенатор. — Поэтому серьезной преференцией, которой мы могли бы привлекать инвесторов в малые города, являются пониженные страховые взносы. Об этом говорят все моногорода без исключения».
К слову, эту проблему отмечает и Минэкономразвития России. Ведомство подготовило поправки в Налоговый кодекс, предусматривающие продление срока применения льгот по страховым взносам для резидентов отдельных ТОР в моногородах. Соответствующий законопроект опубликован на портале проектов нормативных правовых актов. Экономическое ведомство предлагает предусмотреть возможность по решению Правительства РФ продлевать для отдельных ТОР период, в течение которого зарегистрированные резиденты смогут получать льготы, но на срок не позднее 31 декабря 2024 года.
Также Авдеева высказывается в отношении тезисов Министерства финансов РФ, Счетной палаты о выпадающих доходах в случае применения таких преференциальных режимов как ТОР. «Та методика, которую представляют нам коллеги из Минфина России, предусматривает фактически прямой счет, то есть все то, что не поступит в бюджет, во внебюджетные фонды из-за пониженных ставок, — отмечает сенатор. — В рамках рабочей группы по вопросам развития моногородов, созданной в Совете Федерации, мы просчитали общий экономический эффект за счету платы НДС, НДФЛ и не увидели никаких выпадающих доходов. При этом мы не стали считать синергетический эффект за счет развития других, основанных на кооперационных связях, производств, связанных с деятельностью резидентов ТОР. Более того, за счет появления новых предприятий, решается очень много вопросов, связанных с оттоком населения, развитием субъектов малого и среднего бизнеса».
Льготы должны быть дифференцированными
Региональные власти также отмечают ряд моментов, связанных с преференциями ТОР. Так председатель Законодательной думы Хабаровского края И. В. Зикунова обращает внимание на то, что универсальная по срокам и налоговым льготам преференция несколько не соотносится со структурными ожиданиями по развитию отдельных отраслей. «По сути льготы единообразны для предприятий горнодобывающего комплекса, транспортно-логистической отрасли, обрабатывающих производств, — отмечает Зикунова. — Для экономики Хабаровского края этот вопрос является важным и чувствительным».
По ее словам, горнодобывающая отрасль находится в более выгодном положении. Завершив инвестиционный этап, горнодобытчики довольно быстро выходят на высокие нормы рентабельности, а региональный и федеральный бюджеты продолжают предоставлять им налоговые льготы, и, как следствие, теряют внушительную часть своих доходов. «Если сопоставить цифры, то количество резидентов ТОР за последние четыре года увеличилось в пять раз, а объем поддержки, которую им предоставили, утратив налоговый приток для краевого бюджета, увеличился в 50 раз, — считает депутат. — В связи с этим мы предлагаем ограничить сроки предоставления налоговых льгот периодом окупаемости капитальных вложений. Мне и моим коллегам такой подход представляется более экономически обоснованным». На примере Хабаровского края сумма предоставленных льгот достигает 3,6 миллиарда рублей, и половина этих преференций приходится на горнодобывающую отрасль. «Не секрет, что бизнес-процессы здесь имеют свою специфику, они иные, чем бизнес-процессы в обрабатывающих отраслях, транспорте и логистике, — подчеркивает Зикунова. — Поэтому для развития более продвинутой структуры экономики с более глубокой переработкой, такая структурная мера представляется обоснованной и дальновидной».
О. В. ИЗУТОВА
