Москва и регионы: ориентиры долговой политики

Весной 2021 года в сфере регионального долга произошли значимые события. В послании Президента РФ Федеральному собранию целый блок вопросов был посвящен именно этой теме. Президент поручил Правительству РФ сформировать предложения по повы­шению долгосрочной финансовой устойчивости субъектов РФ. В это же время Правительство Москвы, бюджет которой по доходам и расходам составляет около одной пятой совокупного объема региональных бюджетов страны, после многолетнего перерыва вновь начало проводить активную долговую политику. В статье изложены ключевые моменты исследования «Москва и референсы в России и за рубежом: долговая политика», проведенного экспертами Института реформирования общественных финансов^[1].

Владимир Викторович КЛИМАНОВ, директор Института реформирования общественных финансов, доктор экономических наук

Исторически Москва является самым финансово устойчивым субъектом в России. Доходная база города федерального значения практически на сто процентов формируется за счет собственных источников. Структура доходов Москвы — в которой, как и в других регионах, основными являются НДФЛ и налог на прибыль, — однако же отличается от общей для субъектов России ситуации (рисунок 1). Особенность заключается в том, что Москва до прошлого года не получала — если не считать небольших объемов субвенций — межбюджетных трансфертов.

В последние годы Москва в сфере долговой политики занимала консервативную позицию. Существенные собственные доходы города и накопленная ликвидность позволяли ей финансировать расходные обязательства без привлечения новых заимствований. Кризис, вызванный пандемией коронавируса, негативно сказался на экономике Москвы, вызвав необходимость поиска новых инструментов поддержания долгосрочной сбалансированности ее бюджета.

Признаки кредитоспособности

В целом для выхода публично-правового образования — как региона, так и муниципального образования — на долговой рынок необходимо соблюдение некоторых законодательно закрепленных условий. При этом эмиссия ценных бумаг субъекта Российской Федерации или муниципального образования также обусловлена определенными ограничениями.

Ключевое значение имеет кредитный рейтинг будущего должника, характеризующий долговую устойчивость региона или муниципалитета. В целом суверенный рейтинг России на сегодняшний день сохраняется на весьма низком уровне. Так, агентство Standard & Poor’s присвоило России рейтинг «ВВB-» с прогнозом «стабильный», Moody’s — «Baa3» (стабильный прогноз), Fitch Ratings — «BBB» (стабильный прогноз). Субъекты РФ получают также рейтинги и российских агентств — АКРА и «Эксперт РА».

Особенность региональных рейтингов заключается в том, что согласно методологии они не могут быть выше суверенных рейтингов страны. Таким образом, все присвоенные Москве рейтинги остаются на уровне суверенного рейтинга Российской Федерации. При этом рейтинговые агентства отмечают, что Москва имеет кредитный профиль, превосходящий общестрановой.

Напомним также, что в соответствии с Бюджетным кодексом существует три показателя, определяющих долговую устойчивость субъекта Федерации. Первый — это объем долга региона к общему объему доходов его бюджета (без учета безвозмездных поступлений), что характеризует возможность будущего должника погасить долг. Второй показатель описывает уровень долговой нагрузки на бюджет региона. Это годовая сумма платежей по погашению и обслуживанию долга, возникшего по состоянию на 1 января очередного финансового года (без учета платежей, направляемых на досрочное погашение долговых обязательств со сроками погашения после 1 января года, следующего за очередным финансовым годом), к общему объему налоговых и неналоговых доходов бюджета и дотаций из других бюджетов. Наконец, также используется оценка доли расходов на обслуживание долга в общем объеме расходов бюджета (за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций). Это позволяет оценить способность должника обслуживать долг без ущерба для остальных расходных обязательств бюджета.

Правила проведения оценки долговой устойчивости субъектов Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 4 марта 2020 года № 227, содержат указание на еще один критерий — долю краткосрочных долговых обязательств в общем объеме регионального долга. Этот критерий не используется при прямом расчете рейтинга субъекта Федерации, но является причиной для рекомендации региону скорректировать свою долговую политику в целях снижения риска рефинансирования.

Планы заимствований

В последние годы уровень долговой нагрузки Москвы постепенно снижался и в прошлом году достиг своей наименьшей за десять лет величины. С 2018 года ценные бумаги являются единственным источником заимствований российской столицы, которая перестала использовать в своей практике коммерческие кредиты. Москва — один из немногих регионов, у которых нет и бюджетных кредитов (рисунок 2). Практически все старые выпуски ценных бумаг Москвы также оказались уже погашены, в обращении остался лишь выпуск 2006 года, который будет погашен в 2022 году.

На ближайшую перспективу Москва запланировала масштабную программу рыночных заимствований. Примечательно, что до весны текущего года последний раз столица выходила на рынок в 2013 году. Длительный перерыв в размещениях объясняется тем, что Правительство Москвы исторически придерживалось консервативной долговой политики, а существенные собственные доходы города и накопленная ликвидность позволяли финансировать расходные обязательства без привлечения новых заимствований.

В 2021 году законом о бюджете города Москвы предельный объем заимствований установлен на уровне 396 миллиардов рублей (затем он будет уменьшаться), что составляет 16% текущего совокупного госдолга всех российских регионов. Заемные деньги нужны для финансирования бюджетных инвестиций, включая инфраструктурные проекты, развитие городского хозяйства, адресную инвестиционную программу. Из запланированных трех внутренних облигационных займов, каждый объемом 70 миллиардов рублей, все три (72-й, 73-й и 74-й) уже выпущены. В каждой эмиссии 70 миллионов облигаций номиналом 1 тысяча рублей.

Средства, привлеченные за счет размещения этих облигаций, направляются на финансирование важнейших городских инфраструктурных проектов, в том числе в транспортной, энергосберегающей, инженерной сферах. По мнению руководства города, приостановка и последующее возобновление таких инфраструктурных проектов за счет собственных средств обойдутся городу дороже, чем выход на рынок заимствований. Для города выгоднее занять средства и создать инфраструктуру сегодня, чем построить ее через несколько лет, используя собственные источники. Реализация проектов по развитию городской инфраструктуры поддержит уровень экономической активности и занятости, положительно скажется на динамике бюджетных доходов.

В свете этого важно понимать, какая в целом у Москвы заемная емкость и какой у нее предельно возможный уровень заимствований. Для этого необходимо вывести так называемую заемную или долговую емкость бюджета. Она определяется как превышение суммы доходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета (без учета заимствований) над текущими расходами без учета процентных расходов. Величина доступной заемной емкости бюджета определяется с учетом выплат по погашению и обслуживанию имеющегося долга.

Долговая емкость бюджета Москвы была положительной в течение последних лет вследствие роста доходов и в среднем составляла 400–500 миллиардов рублей (таблица). Это ниже заявленных планов столичного правительства по наращиванию в ближайшее время госдолга. В целом даже с учетом приведенных максимальных объемов заимствований город сохраняет устойчивую бюджетную систему.

Таблица. Основные параметры бюджета и долговая (заемная) емкость Москвы, млрд руб.

* План.

Источник: расчеты ИРОФ по данным Минфина России, Федерального казначейства, Росстата, ФНС России.

Эмиссию своего 74-го выпуска ценных бумаг Москва первой в России провела в соответствии с концепцией зеленых облигаций, утвержденной распоряжением Правительства Москвы от 23 апреля 2021 года № 269-РП. Согласно данной концепции выпуск будет соответствовать признанным на международном уровне принципам зеленых облигаций, а также методическим рекомендациям по развитию инвестиционной деятельности в сфере зеленого финансирования в Российской Федерации. Разработанные ВЭБ.РФ методички определяют нормативное регулирование зеленых облигаций на международном и российском уровнях.

Зеленый зарубежный опыт

В России Москва стала пионером зеленых облигаций. В последние годы в мире стремительно растет роль облигаций, соответствующих принципам ESG-политики, которая связана с решением экологических, социальных вопросов и вопросов управления (environmental (E), social (S), governance (G) policy), или просто зеленых облигаций.

Анализ программ развития мегаполисов мира позволяет сделать вывод о возрастающей роли таких финансовых инструментов в источниках привлечения необходимых инвестиций. Однако сопоставление крупнейших городов мира по показателям, связанным с их экономическим развитием и бюджетом, в том числе характеризующим состояние городского долга и направления проводимой городской политики, в любом случае будет иметь изъяны методологического свойства. Это связано прежде всего с разным объемом доходных полномочий и расходных обязательств, определенных за городами в той или иной стране, а также с формальным статусом анализируемой территории.

Следует иметь в виду, например, что так же, как и Москва, целый ряд крупнейших городов в своих странах выступают полноправными субъектами Федерации или административно-территориальными единицами первого порядка — регионами. Например, это Берлин, Вена, Большой Лондон, Мадрид, Шанхай и другие. В иных случаях за столицами государств закреплен особый административный статус федеральной или союзной территории — например, Вашингтон или Нью-Дели. Наконец, в некоторых случаях даже крупнейшие города выступают всего-навсего тем, что в отечественной традиции понимается как простое муниципальное образование внутри региона. Таковы Нью-Йорк, Сан-Паулу, Торонто, Рим, Барселона и многие другие.

Новый этап столичной долговой политики

Формально в России законодательство не позволяет выпускать долговые обязательства, имеющие целевой характер. Это не соответствует принципу совокупного (общего) покрытия расходов бюджета, поскольку он касается и возможности «окрашивания» источников финансирования дефицита. В то же время ожидаемые изменения в этом вопросе все же происходят. В конце июня 2021 года как результат инициатив Президента РФ в Бюджетный кодекс были внесены положения, касающиеся нового инструмента долговой политики — инфраструктурных бюджетных кредитов. Направления расходования средств первых таких кредитов, которые запускаются уже в текущем году, определены в поручениях Президента России.

Москва не стала дожидаться новых поправок в бюджетное законодательство, пойдя по пути инициативного закрепления статуса зеленых облигаций через их соответствие принципам устойчивого развития ООН. Этот факт был подтвержден Международной ассоциацией рынков капитала (International Capital Market Association, ICMA), которая включила эти ценные бумаги в соответствующий реестр.

Дело в том, что эквивалент средств, полученных от размещения зеленых облигаций Москвы, планируется направить на финансирование и рефинансирование городских экологических проектов для снижения выбросов загрязняющих веществ и парникового газа от автотранспорта. За счет этих средств профинансируют, например, замену автобусного парка Москвы на электробусы, а также строительство Большой кольцевой линии метро.

Очевидно, что мы стоим на пороге нового этапа проведения долговой политики Москвы, рейтинги которой остаются на уровне суверенного рейтинга Российской Федерации. В то же время уровень долговой активности большинства других субъектов РФ как эмитентов ценных бумаг будет оставаться невысоким. Объяснить это можно разными факторами. В их число входят сложность состояния региональных и муниципальных финансов в нашей стране, особая позиция федерального центра по недопущению возникновения ситуации дефолта и вследствие этого приоритетного использования бюджетных кредитов, неготовность регионов к применению современных финансовых инструментов. Все это во многом и определяет уникальность опыта Москвы в сфере реализации долговой политики.