Человеческий капитал — важнейший фактор развития контрактной системы

Контрольно-счетная палата Челябинской области в рамках своих полномочий провела экспертно-аналитическое мероприятие, в ходе которого проанализировала текущее состояние организации закупок в регионе. О результатах — в нашей статье.

Юрий Игоревич ПОДШИВАЛОВ, заместитель председателя Контрольно-счетной палаты Челябинской области

Система государственных закупок в Российской Федерации выполняет важнейшую системообразующую роль в экономике, представляя собой один из ключевых механизмов, обеспечивающий и отражающий качество реализации отношений между государством, бизнесом и обществом. В этой связи данный механизм всегда находился в зоне внимания. Однако с началом реализации национальных проектов интерес к госзакупкам возрос многократно.

С 2019 года согласно указам Президента РФ № 204^[1], № 474^[2] на территории Российской Федерации исполняются национальные проекты, цель которых — прорывное развитие страны, увеличение численности населения, повышение уровня жизни граждан, создание комфортных условий для их проживания, а также раскрытие таланта каждого человека. Для достижения поставленных целей выделяются значительные финансовые ресурсы как на федеральном, так и на региональном уровне, при этом более 60% средств — это ассигнования на государственные закупки. В этих условиях возрастает актуальность мер по повышению эффективности бюджетных расходов. В качестве одного из основных инструментов решения такой задачи выступает законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Все участники контрактной системы обязаны придерживаться определенных статьей 6 Закона № 44‑ФЗ принципов: открытости, прозрачности информации, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (рисунок).

В основу контрактной системы положено осуществление деятельности заказчика на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок, что в результате должно способствовать эффективному и результативному расходованию бюджетных средств. В рамках своих полномочий КСП Челябинской области ежегодно осуществляет проверки расходования большого объема бюджетных средств, по результатам которых из года в год выявляет аналогичные нарушения, такие как:

• несоблюдение установленных процедур и требований действующего законодательства;
• нарушение законодательства о бухгалтерском учете и требований по составлению бюджетной отчетности;
• нарушение требований Закона № 44‑ФЗ;
• нарушение порядка управления и распоряжения государственным имуществом, а также факты нецелевого и неэффективного расходования бюджетных средств.

Аналогичные нарушения выявляет и Счетная палата РФ^[3]. Большое количество нарушений говорит о недостаточно качественном управлении бюджетными средствами, выделенными на достижение государственных целей. Вышеназванные нарушения носят системный характер, и, вероятно, основной их причиной становится низкая квалификация сотрудников, задействованных в государственном (муниципальном) управлении финансами.

Закупки под микроскопом аудиторов

Государственный аудит сегодня направлен в первую очередь на анализ конечного результата, на систему управления финансами, которая должна обеспечивать максимально эффективную реализацию поставленных целей. Достижение целей или показателей государственной программы связано не только с финансами, но и с качеством управления, регуляторной политикой, задействованными человеческими ресурсами.

Поскольку исполнение бюджета, государственные закупки осуществляют специалисты различных уровней власти, мы задались вопросом о роли этого человеческого ресурса, человеческого капитала во всех этих процессах и его качестве. Ведь более чем очевидно, что основа успешной реализации нацпроектов — это качественная работа специалистов, их профессиональные компетенции и заинтересованность в результате. В этой связи мы провели экспертно-аналитическое мероприятие (далее — ЭАМ), в рамках которого проанализировали текущее состояние организации закупок в регионе.

В рамках данного мероприятия мы провели анализ нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность контрактных служб, контрактных управляющих, в том числе основные их функции и полномочия, исследовали затраты на обучение специалистов контрактных служб и контрактных управляющих, затраты на оплату труда в сфере закупок. Мы обобщили информацию, представленную 28 главными распорядителями средств областного бюджета, 50 муниципальными образованиями. В ходе проведенного анализа выявлен ряд проблемных аспектов.

1

Наибольшие сложности в организации процесса закупок (в том числе для реализации нацпроектов) испытывают бюджетные и казенные учреждения, имеющие небольшой штат и объем финансирования. В них, как правило, полномочия по осуществлению закупок совмещаются с основными обязанностями сотрудника и зачастую отсутствует юридическая служба. Это прежде всего учреждения системы образования, здравоохранения, социальной защиты, спорта и культуры. Именно они составляют основную долю заказчиков, и на них ложится бремя административных штрафов^[4] при сравнительно небольшой заработной плате.

2

Отдельные заказчики не уделяют внимание обеспечению принципа профессионализма, не принимают меры по повышению уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок. Мы выявили недостаток квалифицированных кадров в этой сфере, отсутствие финансовой возможности повышения уровня квалификации специалистов, низкий уровень профессионализма сотрудников отдельных контрактных служб. Более того, в практике имеются случаи, когда на работу принимались специалисты без соответствующей квалификации в сфере закупок, которые в течение длительного периода после назначения на должность не направлялись на обучение. Также есть случаи, когда работники контрактных служб обучались за свой счет.

3

Отсутствие законодательно закрепленного единого подхода к образовательным программам в сфере закупок, к объему программ дополнительного профессионального образования (до настоящего времени не разработан федеральный государственный образовательный стандарт), не регламентирована периодичность прохождения повышения квалификации в сфере закупок.

Напомним, что еще в 2015 году для реализации единой государственной политики в области дополнительного профессионального образования специалистов в сфере закупок, повышения уровня квалификации должностных лиц, занятых в сфере закупок, разработаны методические рекомендации^[5], которые направлены в адрес образовательных организаций высшего образования, организаций дополнительного профессионального образования для оказания им методической помощи. Согласно пункту 2.8 рекомендаций обучение в сфере закупок рекомендуется проводить по мере необходимости, но не реже чем каждые три года для всех категорий обучающихся. Вместе с тем методические рекомендации не несут нормативного характера и сроки обучения, указанные выше, не являются обязательными к применению^[6]. Также необходимо отметить, что в отношении профессионального образования государственных гражданских служащих в 2017 году исключена обязательная трехлетняя периодичность повышения квалификации^[7].

Учитывая, что Закон № 44‑ФЗ систематически дорабатывается (с 2013 года изменения и дополнения в закон вносились порядка 80 раз, в среднем 10 раз в год), а в его развитие принято более 300 нормативно-правовых актов, повышение квалификации в сфере закупок необходимо проходить практически ежемесячно. При таком темпе изменения законодательства заказчики не успевают изучать все нововведения, а еще много времени тратится на корректировку внутренних распорядительных документов.

В рамках вопроса отсутствия единых образовательных федеральных стандартов в сфере закупок можно отметить интересную судебную практику, сложившуюся на территории Курской области. Органы прокуратуры данной области обязывают работодателей обеспечить соблюдение требований к уровню образования сотрудников контрактной службы и контрактных управляющих (статья 9, часть 6 статьи 38 Закона № 44‑ФЗ) в части получения дополнительного профессионального образования в сфере закупок со сроком освоения программ не менее 250 часов, а повышение квалификации в сфере закупок должно осуществляться не реже чем раз в три года^[8].

4

Несовершенство внутренней нормативной документации заказчиков, в которой неправильно либо не точно отражены функциональные обязанности сотрудников, отсутствуют четкое распределение полномочий, сроки исполнения задач, меры ответственности, а также виды поощрения сотрудников. Также выявлены нарушения при составлении должностных инструкций специалистов по закупкам.

5

Установлены случаи наделения полномочиями в сфере закупок специалистов, выполняющих неспецифические, не связанные с закупками трудовые функции (воспитатель, программист, методист, сторож).

6

Не регламентирован размер оплаты труда специалистов по закупкам. В отдельных случаях не предусмотрена доплата за совмещение функций контрактного управляющего. При назначении оплаты труда специалистам по закупкам разбег составляет от минимальных 850 рублей до максимума 50 тысяч рублей. Сегодня в законодательстве отсутствуют надлежащие и понятные механизмы полноценного материального стимулирования сотрудников, задействованных в закупках. А ведь заработная плата — это вознаграждение за труд, которое зависит от многих факторов, в том числе от квалификации работника^[9].

7

Выявлены случаи, когда одно физическое лицо выполняет полномочия контрактного управляющего в многочисленных учреждениях образования, культуры, спорта — мультиспециалист.

Эффективность и профессионализм: неразрывно связаны

В ходе ЭАМ была изучена статистика ЕИС о количестве закупок, их результаты, экономия бюджетных средств, уровень конкуренции, обжалование закупок. Результаты исследования показали, что эффективность осуществления закупок зависит только от квалификации сотрудников, задействованных в закупках, их вовлеченности и мотивации на достижение высоких результатов. Недаром важность внутренней мотивации работников отмечена еще в XIX веке министром финансов Российской империи М. Х. Рейтерном. В своем труде «Об улучшении финансового и экономического положения России» он указал: «Нравственная двигательная сила, умственное начало, характер народа — имеет во сто крат более влияние на развитие народного благосостояния, чем естественные богатства».

Добиться максимальной эффективности закупочных процедур можно через предусмотренную Законом № 44‑ФЗ централизацию закупок и концентрацию профессиональных кадров. Но на сегодняшний день мы отмечаем недостаточность развития централизации закупок. А именно она могла бы обеспечить максимальный экономический эффект за счет рационального распределения объемов закупаемой продукции, снижения цены, получения дополнительных преференций.

Все вышесказанное подтверждает, что развитие экономики, достижение национальных целей невозможно без развития человеческого капитала. Безусловно, Правительство РФ много делает для оптимизации, цифровизации и упрощения закупок, но правовое регулирование остается нестабильным и недостаточно системным. В результате заказчики и поставщики сталкиваются с необходимостью быстро адаптироваться к новым правилам. Нередко изменения законодательства вызывают сложности при их правоприменении, так как они предварительно не были апробированы на практике. Таким образом, учитывая результаты проведенного нами мероприятия, считаем, что дальнейшее совершенствование контрактной системы необходимо направить на создание условий для развития человеческого капитала. Чрезвычайно важно сделать акцент на качественной подготовке кадров для системы закупок по единым образовательным стандартам, необходимо развивать потенциал отдельной человеческой личности, повышать мастерство и уровень квалификации отдельного работника. Все это в результате приведет к эффективной реализации государственных нужд. Следует обратить внимание на развитие системы социального, материального обеспечения лиц, задействованных в закупках, а также их защиты.