Реформирование общественных финансов: два десятилетия на пути к результату

В 2022 году издательский дом «Бюджет» и автономная некоммерческая организация «Институт реформирования общественных финансов» отмечают 20-летие своей деятельности. Мы решили, что будет нелишним вспомнить, как за 20 лет изменилась система управления государственными и муниципальными финансами в России. Этим материалом мы начинаем цикл публикаций об истории формирования современной бюджетной системы России и основных этапах бюджетных реформ последних двух десятилетий.

Владимир Викторович КЛИМАНОВ, директор Института реформирования общественных финансов, директор Центра региональной политики РАНХиГС, доктор экономических наук

В двадцатилетний период уместились кардинальные преобразования, связанные с формированием новой бюджетной системы, внедрением совершенно иных принципов бюджетного процесса и межбюджетных отношений, с реформой государственных и муниципальных учреждений, становлением казначейского исполнения бюджета, реструктуризацией системы государственных закупок, возникновением и закреплением принципов программно-целевого исполнения бюджета.

В начале 2000-х годов, сразу после вступления в силу положений принятого в 1998 году Бюджетного кодекса, стало понятно, какой большой пласт преобразований для построения новой бюджетной системы. Многие явления не были охарактеризованы даже терминологически. Так, межбюджетные отношения определялись просто как некие взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

К тому моменту бюджетная система новой России испытала уже несколько финансовых кризисов, сменявших краткосрочные периоды экономического подъема. Такая необычная череда различных этапов характерна для новой реальности, или, как иногда говорят, новой нормальности, охватившей и все аспекты бюджетных правоотношений.

Менялись роль и полномочия финансовых органов. Достаточно вспомнить, что два десятилетия назад еще не было Федерального казначейства: весь его функционал формировался и корректировался все эти годы. В Минфине России и региональных финорганах появлялись структурные подразделения, отвечающие за возникающие новые направления. Информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет» функционирует лишь последнее десятилетие.

Вечное движение

Год от года бюджетное законодательство уточнялось и детализировалось. В результате было принято около 150 поправок в Бюджетный кодекс, то есть они вносились чаще чем раз в два месяца. Некоторые из поправок носили формальный характер, другие фундаментально пересматривали базовые принципы бюджетных правоотношений. Многие законодательные изменения корректировали или даже совсем отменяли введенные ранее корректировки. Можно вспомнить хотя бы многочисленные фонды, в разное время присутствовавшие в БК РФ (а впоследствии исключенные из него): Инвестиционный фонд РФ, фонды компенсаций, регионального развития, реформирования региональных и муниципальных финансов, Стабилизационный фонд, Резервный фонд.

Вообще введение так называемого бюджетного правила с созданием суверенных фондов, аккумулирующих часть сверхдоходов от нефтегазового сектора и позволяющих более спокойно проходить периоды кризисов, стало одной из наиболее значимых реформ в системе государственных финансов. В то же время менее чем за два десятилетия конструкция этого правила кардинально пересматривалась не менее четырех раз. Очевидно, условия новой реальности 2022 года требуют очередной корректировки бюджетного правила.

В бюджетных преобразованиях были случаи, когда одна и та же норма пересматривалась по нескольку раз в течение двух-трех лет. Самый яркий пример — абзац четвертый пункта 2 статьи 179 БК РФ (всего две строки текста!), устанавливающий сроки синхронизации государственных программ с бюджетом.

От БОР к госпрограммам

Вообще внедрение бюджетных программ идет все эти годы небезболезненно. В середине 2000-х годов финансисты и в федеральном центре, и на местах пытались вначале сами разобраться, а потом и убедить других в целесообразности введения принципа бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Казалось, что до полноценного установления связи бюджетных средств с целями и задачами, которые решают органы власти, остается сделать совсем немного.

В 2010 году на федеральном уровне был утвержден перечень государственных программ, и первые регионы стали их активно разрабатывать. Предполагалось, что они станут инструментом состыковки стратегического и бюджетного планирования: за несколько лет абсолютное большинство расходов бюджетов будет структурировано в их разрезе, а старые формы — те же федеральные целевые программы — прекратят свое действие. Однако процесс внедрения программно-целевых методов бюджетного планирования затянулся, хотя уже с 2015 года бюджеты всех субъектов Федерации утверждаются в том числе в программном разрезе. В мае 2021 года подход к программам был кардинально пересмотрен, и сами госпрограммы уже должны быть обязательно «погружены» в систему «Электронный бюджет».

Лишь в июне 2022 года федеральное правительство ввело возможность планирования и использования единой субсидии в рамках одной госпрограммы или, по крайней мере, ее отдельного структурного элемента, хотя обсуждение принципа «одна госпрограмма — одна субсидия» шло много лет.

Трехлетнее планирование

Сейчас уже стало привычным, что бюджет принимается на три года. А ведь два десятилетия назад такой подход даже не обсуждался. Осторожные предложения о внедрении среднесрочного финансового планирования казались многим финансистам чем-то революционным. В итоге вначале федеральный, а вслед за этим региональные и местные бюджеты были переведены на трехлетнюю конструкцию, позволившую более внятно увязать целевую направленность бюджета, изменить систему государственных закупок. Правда, и сейчас у этого принципа немало скептиков: зачем, говорят они, принимать сложный, требующий многочисленных усилий документ, который все равно будет пересмотрен не просто через год, но даже в ходе текущего исполнения? К слову, в кризисные годы, как минимум дважды на столь небольшом историческом отрезке, даже федеральный бюджет в качестве временной меры принимался на один финансовый год.

Получилось, что формальные действия были проведены, а значимый результат не получен: говорить о том, что страна, ее регионы и муниципалитеты живут с бюджетными планами на несколько лет, не вполне корректно.

Об аббревиатурах

То же касается и проведенной реструктуризации бюджетных учреждений. Инициативы о повышении качества оказания бюджетных услуг, о придании большей самостоятельности и, следовательно, большей ответственности руководителям государственных и муниципальных учреждений возникали в новейшей истории России не раз. В середине 2000-х годов среди экспертов имела хождение уже забытая аббревиатура СГМАНО (специализированная государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация), но возникновение таких специализированных автономных учреждений так и не состоялось.

Позднее был принят федеральный закон об автономных учреждениях, а в 2010 году наступила эпоха Федерального закона № 83‑ФЗ, согласно которому все госучреждения стали делиться на три группы. Теперь уже ни одна из структур в нашей стране не обходится без новых аббревиатур — их знают даже школьники, выводящие на всех бумагах названия своих МБОУ. Примечательно, что постепенно различия между бюджетными и автономными учреждениями (в отличие от казенных) практически полностью размылись. Теперь для избежания сложностей со сметностью финансирования, ухода от так долго внедряемого нормативного (в том числе нормативно-подушевого) принципа финансирования и различных закупочных процедур органы власти нередко прибегают к созданию «аношек», которым доводят средства в форме безликих субсидий на осуществление уставной деятельности.

Среди аббревиатур, которые не использовались финансистами еще два десятилетия назад, но которые сейчас знает каждый, можно назвать и ГРБС. Конечно, подведомственность расходов существовала и ранее, но применение этого принципа в государственном управлении не всегда было жестким. И все же представляется, что, пережив определенный эволюционный этап становления ведомств, обладающих полноценными правами в системе бюджетного управления, страна в последнее время немного отходит от установленных ограничений. Все чаще возникают координационные советы или иные органы (например, Совет по науке и образованию при Президенте РФ или Правительственная комиссия по региональному развитию), в положения которых включаются хотя бы косвенные функции распределения бюджетных средств. Жесткость одноканального финансирования является препятствием и на уровне решения межмуниципальных задач — прежде всего при стимулировании развития городских агломераций.

Межбюджетные отношения

Масштабные бюджетные преобразования в 2000-е и 2010-е годы сопрягались и с другими направлениями реформ. Так, построение новой бюджетной системы страны опиралось на изменения федеративных отношений и системы местного самоуправления. Летом 2004 года была содержательно изменена система межбюджетных отношений — старая не отвечала пересмотренным принципам разграничения расходных полномочий и не соответствовала сформированным по-новому органам местного самоуправления. Кстати, оглядываясь назад, можно вспомнить, что именно финансовые аспекты были ключевыми при введении двухуровневой системы муниципальных образований, сформированной по территориальному и поселенческому принципам.

Однако реформа межбюджетных отношений не была завершена в одночасье. Вплоть до настоящего времени идет ее тонкая донастройка. Буквально в последние годы появились такие новые формы, как горизонтальные субсидии и горизонтальные бюджетные кредиты. Очевидно, что текущие изменения, связанные с построением единой системы органов публичной власти, коснутся и бюджетных норм.

В перспективе

За два десятилетия существенно изменились долговая политика и государственный финансовый контроль, была создана и внедрена система оценки качества управления финансами, произошла стыковка бюджета и системы государственных закупок, повышена прозрачность бюджета. Кстати, по показателям бюджетной открытости Российская Федерация традиционно все эти годы занимает высокие позиции — наиболее высокие среди всех международных рейтингов, характеризующих какие-либо элементы государственного управления. Так, даже в мае 2022 года Международное бюджетное партнерство поставило Россию по открытости бюджета на 13-е место среди 120 стран (по итогам 2021 года).

Конечно, не все бюджетные реформы были запущены — некоторые пока так и не пошли. Остается не совсем неясным, например, регулирование долгосрочных обязательств бюджета в рамках тех же концессионных соглашений и иных форм государственно-частного партнерства. Осталась спящей, то есть никогда не используемой, целая глава Бюджетного кодекса о временной финансовой администрации, хотя многие эксперты и политики говорили о необходимости более радикального применения норм внешнего управления отдельных территорий.

Оценивать значимость тех или иных преобразований, конечно, нужно на более длинной дистанции. Только в исторической перспективе можно по-настоящему оценить их значимость, понять, насколько важными они были для общества и экономики, оценить, какие факторы способствовали успеху преобразований, а какие — тормозили их. Все это касается и бюджета, системы управления общественными финансами в нашей стране. Многие небезосновательно считают, что в ближайшее время бюджетная система России столкнется с чередой новых глобальных вызовов, которые станут ее проверкой на прочность. Однако, как показывает опыт последних двух десятилетий, Россия и ее регионы обладают высокой финансовой устойчивостью: этому немало способствуют бюджетные институты и принципы управления общественными финансами, сформированные в результате преобразований последних двадцати лет.

А. М. Лавров, руководитель Департамента бюджетной политики Минфина России, из интервью «Бюджету», ноябрь 2002 г.

— Почему буксует программа развития бюджетного федерализма?

— В части, касающейся финансовой помощи, она выполнена практически на 100 процентов... Начиная с 2002 года мы имеем полную систему всех пяти фондов: фонд финансовой поддержки, фонд регионального развития, фонд реформирования региональных финансов, фонд компенсации, фонд софинансирования социальных расходов. Что касается таких глобальных вопросов, как разграничение доходных и расходных полномочий, то эта работа ускорилась в рамках Комиссии при Президенте РФ по разграничению предметов ведения и полномочий между ветвями власти.

Комментарий Н. С. Максимовой, заместителя министра финансов РФ

Эти законопроекты представляют собой значимые этапы в разграничении полномочий органов власти. Они в большей степени, чем предыдущие, защищают и органы власти субъектов, и муниципальные органы, да и федеральные органы от того, чтобы их наделяли дополнительными полномочиями без соответствующих подкреплений и дополнительных источников доходов.

А. Л. Кудрин, заместитель Председателя Правительства РФ, министр финансов РФ, из интервью «Бюджету», сентябрь 2003 г.

Сегодня ни у кого не вызывает сомнений необходимость создания финансового резерва в период благоприятной внешней конъюнктуры. Мы разработали законопроект «об изменении Бюджетного кодекса и создании Стабилизационного фонда», который позволит аккумулировать дополнительные доходы. Эти доходы будут поступать на отдельные счета.

Т. Г. Нестеренко, заместитель министра — начальник Главного управления Федерального казначейства Минфина России, журнал «Бюджет», сентябрь 2003 г.

Реализация элементов ЕКС по доходам ускорила доступность средств федерального бюджета на 5–6 дней. На самом деле это огромный прорыв в направлении эффективности управления ресурсами федерального бюджета. На сегодня все средства, где бы их ни вносили налогоплательщики (от Приморья до Калининграда), в тот же день зачисляются на ЕКС в Центральном банке.

Т. Г. Нестеренко, заместитель министра — начальник Главного управления Федерального казначейства Минфина России, журнал «Бюджет», март 2004 г.

Казначейское обслуживание исполнения федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Обслуживание муниципальных бюджетов. Этого вопроса касается поправка в Бюджетный кодекс, которую внесло Правительство РФ в Государственную думу в пакете поправок в связи с принятием законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления»... В рамках бюджетного процесса необходимо четко выделить границы сектора государственного управления и его подсекторов — федерального, регионального, муниципального — и отделить этот сектор от других секторов экономики.

Н. С. Максимова, заместитель председателя Комитета Госдумы по бюджету и финансам, из интервью «Бюджету», сентябрь 2005 г.

Основная трудность, с которой сталкиваются регионы и муниципалитеты при реформировании местного самоуправления, связана с недостаточностью доходных источников формирования их бюджетов. В значительной степени эта ситуация возникла в результате передачи на федеральный уровень большей части поступлений от налогов, с одновременным снижением доли налоговых поступлений в консолидированные бюджеты субъектов РФ.

 А. М. Лавров, руководитель Департамента бюджетной политики Минфина России, журнал «Бюджет», октябрь 2005 г.

В 2001–2008 годах происходит и будет происходить переход к принципиально новой системе управления общественными финансами. Ее суть — создание устойчивой заинтересованности участников процесса в достижении конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Управление бюджетными средствами должно осуществляться самостоятельными и в определенной степени конкурирующими друг с другом администраторами бюджетных средств разных типов (властями разных уровней, ведомствами, бюджетными учреждениями), вынужденными постоянно доказывать, что именно они обеспечивают наиболее прозрачное и эффективное использование средств налогоплательщиков для производства общественных услуг.

О. Г. Бежаев, заместитель директора Департамента межбюджетных отношений Минфина России, журнал «Бюджет», апрель 2006 г.

Все законодательные нормы, установленные Федеральным законом № 131‑ФЗ, действуют параллельно с временными нормами, установленными на переходный период, муниципалитет имеет право руководствоваться теми или иными. Минфин России проводит мониторинг, который показал следующее: положения о бюджетном процессе приняли 70% муниципальных образований, решения по земельному налогу — 98% муниципальных образований... Бюджеты на 2006 год до 1 января 2006 года были приняты только в 76% районов, 74% городских округов, остальные вошли в новый бюджетный год без бюджетов.

С. Ю. Павленко, руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, журнал «Бюджет», октябрь 2006 г.

Базовые предпосылки для формирования интегрированной системы государственного финансового контроля имеются. По нашему мнению, такая задача должна быть решена достаточно быстро, за два-три года. Интеграция надзорных органов разных уровней, естественно, не означает их слияния или соподчинения... Речь идет о создании условий для более глубокой кооперации органов финансово-бюджетного надзора.

Росфиннадзор считает задачей особой важности разработку единых стандартов государственного финансово-бюджетного контроля для контрольных органов исполнительной власти федерального, регионального и местного уровней.

А. В. Юрин, директор Департамента межбюджетных отношений Минфина России, журнал «Бюджет», апрель 2007 г.

Нужно уходить от ежегодно принимаемого закона о бюджетной классификации: основные ее элементы (раздел, подраздел) будут определены в Бюджетном кодексе, а в законе о бюджете должны быть представлены конкретные целевые статьи, применяемые при составлении бюджета. Преимущества трехлетнего бюджетного плана очевидны: это и ориентир для бюджетополучателей, и возможность маневрировать финансовыми ресурсами, привлекать долгосрочные кредитные ресурсы: плановый период будет ежегодно сдвигаться.

Р. Е. Артюхин, руководитель Казначейства России, журнал «Бюджет», декабрь 2007 г.

Сейчас у казначейской системы есть огромный потенциал для развития, и нам многое предстоит сделать. В частности, 1 января 2010 года начнется переход на кассовое обслуживание исполнения бюджета государственных внебюджетных фондов — единственного звена бюджетной системы, которое до сих пор не обслуживается органами Федерального казначейства. Кроме того, к концу 2010 года нужно полностью завершить проект модернизации казначейской системы, чтобы все органы Федерального казначейства вошли в единую интегрированную систему сбора и анализа информации, осуществления платежей и, что очень важно, выполняли все свои функции с помощью современных программных продуктов. Еще одна серьезная задача на трехлетнюю перспективу — построение современной платежной государственной системы.

Э. С. Набиуллина, министр экономического развития и торговли РФ, журнал «Бюджет», май 2008 г.

В настоящий момент разрабатывается концепция долгосрочного развития на период до 2020 года, согласно которой бюджет должен стать ключевым элементом реализации приоритетных направлений на практике. Сегодня нужно задействовать стимулирующую функцию налоговой политики — на модернизацию промышленности, создание новых технологичных производств, частные инвестиции в образование, здравоохранение, обеспечение жильем граждан.

А. Г. Силуанов, заместитель министра финансов РФ, журнал «Бюджет», декабрь 2008 г.

Следующий год станет своего рода испытанием на прочность для всей финансовой системы. Министерство финансов РФ часто критиковали за создание «кубышек» — резервных фондов, Фонда национального благосостояния, — «отвлекающих деньги из экономики». Но сейчас настал момент истины, когда эти фонды будут задействованы для выполнения обязательств Российской Федерации.

Е. В. Бушмин, председатель Комитета Совета Федерации по бюджету, журнал «Бюджет», август 2009 г.

Одним из важнейших условий экономического роста и повышения эффективности использования бюджетных средств является ускорение процесса реструктуризации бюджетного сектора. Действующий в большинстве случаев механизм сметного финансирования является неэффективным, поскольку не связан с результатами деятельности бюджетного учреждения... Большинство бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги, способны функционировать в рыночных условиях.

Т. В. Саакян, заместитель директора Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России, журнал «Бюджет», февраль 2010 г.

Правительством РФ на рассмотрение Государственной думы внесен проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Основные цели законопроекта — повышение качества государственных (муниципальных) услуг, внедрение элементов рыночности в деятельность учреждений, переориентация внимания учреждений с обоснования потребности в бюджетных ресурсах и затем их «освоения» на максимальный учет интересов потребителей услуг.