Владимир САРАНЦЕВ, к.э.н.
Модели управления государственными финансами
Международный опыт свидетельствует, что к настоящему времени сложились две основные модели управления государственными финансами (см. табл. 1).Таблица 1. Модели управления государственными финансами в различных типах государственного устройства
|
Страна |
Тип государственного устройства |
Модель управления государственными финансами |
|
США |
федеративный |
на основе административных директив |
|
Великобритания |
унитарный |
на основе соглашений |
|
Япония |
унитарный |
на основе административных директив |
|
Франция |
унитарный |
на основе административных директив |
|
Бразилия |
федеративный |
на основе соглашений |
|
Австралия |
федеративный |
на основе соглашений |
|
Канада |
федеративный |
на основе соглашений |
|
Италия |
унитарный |
на основе административных директив |
|
ФРГ |
федеративный |
на основе административных директив |
1 Модель, построенная на основе административных директив. Ее сущность состоит в том, что процесс бюджетного финансирования осуществляется на базе специфических финансовых показателей и бюджетных заданий. Это наиболее распространенная модель в мировой практике, к странам, ее придерживающимся, относится и Россия.
2 Модель, функционирующая на основе соглашений. При ней система государственных финансов построена на отношениях, в основе которых лежат соглашения, заключаемые вышестоящими органами с нижестоящими. Так, например вышестоящее министерство финансирует «подведомственные» агентства на основании соглашения о предоставлении услуг с выделением наличных и качественных оценочных показателей. При использовании данной модели государственные услуги, как правило, предоставляются различными организациями, отобранными на конкурсной основе. В таких условиях субъекты государственного сектора экономики не имеют преимуществ по сравнению с сегментами реального сектора и взаимно конкурируют в процессе предоставления общественных услуг.
Наиболее проработанные модели управления государственными финансами на основе соглашений существуют в Великобритании и других странах Содружества, где с каждым отдельным министерством заключается Общественное соглашение с выделением основной цели его деятельности, задач и показателей эффективности. Например, для Министерства торговли и промышленности Великобритании в 2008 году целью деятельности являлось «обеспечить процветание для всех путем повышения производительности и конкурентоспособности, привлекая научные и инновационные достижения мирового уровня, успешное предпринимательство и ведение бизнеса, а также справедливые и конкурентные рынки». А основными показателями эффективности, используемыми для оценки достижения цели деятельности, указанными в Соглашении, являлись: повышение темпов устойчивого роста производительности труда; повышение степени использования достижений науки и инновации мирового класса; продвижение справедливых конкурентных рынков; обеспечение успешности предпринимательства и бизнеса и пр.
Однако данную типологию моделей управления государственными финансами можно считать весьма условной, поскольку нельзя однозначно сказать, что «модель на основе соглашений» не применяется в странах с преобладанием «административных директив». Она практически не распространяется на взаимоотношения ведомств и подведомственных агентств, но применяется при закупках ряда товаров и услуг, в том числе и у организаций, занятых в государственном секторе экономики и специализирующихся на их предоставлении.
Модели казначейского исполнения бюджета
Важнейшим субъектом, обеспечивающим реализацию данных моделей, являются казначейские органы. Модели казначейского исполнения бюджета можно подразделить по следующим ключевым признакам:1роль казначейства. Роль казначейства в различных странах может быть: а) пассивной, когда деятельность казначейства ограничивается простым выделением ресурсов бюджетным учреждениям согласно утвержденным бюджетам; б) активной, когда казначейство помимо простого выделения ресурсов может устанавливать лимиты на обязательства и на оплату расходов; в) гиперактивной, когда казначейство на основе заранее установленных критериев может разрешать проводить определенные расходные операции;
2основные инструменты казначейского исполнения бюджета. Это могут быть: а) лимиты бюджетных обязательств; б) бюджетные и финансовые лимиты; в) бюджетные ассигнования и пр. (см. табл. 2);
Таблица 2. Роль казначейских органов и основные инструменты КИБ
|
Страна |
Роль казначейских органов |
Инструменты, применяемые казначейскими органами |
|
США |
гиперактивная |
бюджетные ассигнования |
|
Великобритания |
гиперактивная |
лимиты бюджетных обязательств |
|
Япония |
пассивная |
бюджетные и кассовые лимиты |
|
Франция |
активная |
лимиты бюджетных обязательств |
|
Бразилия |
активная |
бюджетные и финансовые лимиты по типам расходов |
|
Австралия |
активная |
лимиты бюджетных обязательств |
|
Канада |
пассивная |
лимиты бюджетных обязательств |
|
Италия |
пассивная |
лимиты бюджетных обязательств |
|
ФРГ |
пассивная |
лимиты бюджетных обязательств |
3основные функции, выполняемые казначейством. Это может быть кассовое исполнение бюджета по расходам и доходам, управление наличностью, управление единым счетом, управление государственным долгом и др.
В Великобритании и США Казначейство и Министерство финансов представляют собой один орган, наделенный широчайшими полномочиями, и поэтому его роль в исполнении бюджета считается гиперактивной. Например, в США казначейство помимо экономических и финансовых функций обеспечивает охрану президента, вице-президента и членов их семей, а также занимается финансовыми расследованиями. Во Франции, Бразилии, Австралии казначейства обладают набором достаточно широких полномочий. В ряде других стран (к ним следует причислить Канаду, ФРГ, Италию) функции казначейства не столь широки (см. табл. 3).
Таблица 3. Сводная таблица основных функций, исполняемых казначейскими органами развитых стран
|
Страна |
Организация, выполняющая казначейские функции |
Основные функции |
Примечания |
|
США |
Министерство финансов (Казначейство) |
– контроль единого счета (управление наличностью); – краткосрочное финансовое планирование; – исполнение бюджета по расходам, а также сбор поступлений; – контроль выпуска государственных ценных бумаг; – контроль банковских счетов правительства; – расходы по запросу не в пределах бюджетных ассигнаций |
В управлении бюджетом задействованы также административно-бюджетное управление и бюджетно-контрольное управление. Налоговое и таможенное управления являются частью казначейства |
|
Великобритания
|
Казначейство ее Величества (Министерство финансов) |
– управление наличностью; – краткосрочное финансовое прогнозирование; – управление государственным долгом; – контроль за поступлениями и выплатами из консолидирующего фонда (сами выплаты осуществляются ведомством генерального казначея) |
В управлении бюджетом задействовано также «ведомство генерального казначея», которое занимается учетом платежей и выплатами из консолидирующего бюджета в пределах лимита |
|
Япония |
Казначейский отдел при финансовом бюро Министерства финансов |
– подготовка финансового плана; – контроль за поступлением и выплатами по государственному счету |
В Японии наиболее разветвленная и многоступенчатая схема управления бюджетными средствами. К примеру, управлением бюджетом занимаются также бюджетный отдел и отдел исполнения бюджета бюджетного бюро, финансовый отдел и отдел управления долгом финансового бюро |
|
Франция |
Главное управление государственных финансов Министерства бюджета, государственных счетов и государственной службы |
– контроль за поступлением средств; – краткосрочное финансовое прогнозирование; – управление государственным долгом; – прогноз уровня дефицита; – налоговые функции |
Государственное казначейство было реорганизовано в 2008 году путем слияния с налоговой службой и образования нового управления внутри Министерства бюджета, государственных счетов и государственной службы |
|
Бразилия |
Казначейский секретариат |
– управление единым счетом; – контроль за поступлениями и выплатами; – работа с ценными бумагами; – контроль внешнего и внутреннего долга |
Подготовкой бюджета занимается бюджетный департамент |
|
Австралия |
Казначейское управление Департамента финансов и администрации |
– сбор поступлений; – управление единым счетом; – краткосрочное финансовое прогнозирование; – контроль за выпуском ценных бумаг |
В составе казначейского департамента находится налоговое управление. Средства расходуются бюджетными министерствами на основе графика платежей. Контролем расходов занимается финансовый департамент |
|
Канада |
Совет казначейства |
– установление стандартов и правил управления бюджетными расходами; – размещение финансовых ресурсов правительства; – краткосрочное финансовое прогнозирование
|
Совет казначейства входит в состав кабинета министров Канады, который отвечает за подготовку бюджета и представление его в парламент |
|
Италия |
Казначейский департамент Министерства экономики и финансов Италии |
– учет движения государственного долга; – управление государственным имуществом
|
Кассовым обслуживанием исполнения бюджетов на основе контрольных принципов лимитирования и санкционирования занимается Генеральное управление по бухгалтерскому учету (ГУБУ) |
|
ФРГ |
Отдел Министерства финансов |
– методическое сопровождение деятельности Федеральных касс; – контроль за расходными операциями; – краткосрочное финансовое планирование |
Операциями по осуществлению кассовых выплат непосредственно занимаются Центр компетенции (г. Бонн) и Федеральные кассы (в городах Киль, Вайден, Хале, Трир) |
Перспективные заимствования
Следует отметить, что механический перенос одной, даже развитой и успешно функционирующей казначейской системы в условия другой страны невозможен. Однако полагаю, что органам государственной власти Российской Федерации стоило бы обратить внимание на некоторые особенности работы казначейств развитых стран с целью изучения их опыта и, возможно, некоторых, вполне оправданных, перспективных заимствований.К таким особенностям можно отнести следующие:
- предоставление за счет бюджетных ресурсов долгосрочных кредитов через специальные кредитные институты;
- проведение активной деятельности в кредитовании внешнеторговых сделок;
- управление внутренним и внешним государственным долгом;
- использование интегрированной государственной финансово-информационной системы;
- построение и анализ исполнения бюджетов на основе программно-целевых методов;
- построение системы взаимно-возмездного оказания финансовых услуг и проведения операций между казначейскими органами и Центральным банком.
Журнал "Бюджет", январь 2010 г.
