Статья 38 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятого 06.10.2003 г., чётко определяет образование контрольного органа муниципального образования (контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии и других форм), который формируется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Требования вышеуказанного Закона вступают в силу с 1 января 2006 года. Таким образом, вопрос создания муниципальных контрольно-счётных палат весьма актуален и злободневен.
Валерий Соколов, начальник финансового департамента администрации г. Хабаровска
Положение разработано в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом от 25.09.1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетным кодексом Хабаровского края в целях повышения финансового обеспечения задач и функций городского самоуправления. Оно определяет основные принципы и задачи организации и осуществления муниципального финансового контроля, а также его основные функции:
— контроль за правильностью и обоснованностью расчетов сметных назначений;
— контроль за полнотой, своевременностью и целевым назначением исполнения доходных и расходных статей смет целевых бюджетных фондов, бюджетных учреждений, а также полноты и достоверности соответствующей отчетности;
— проверка соблюдения распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, использования и возврата бюджетных ассигнований;
— контроль за правильностью предоставления и использования финансовых, налоговых и иных льгот и преимуществ субъектам хозяйствования;
— контроль за законностью и целесообразностью предоставления муниципальных финансовых и имущественных гарантий (поручительств), выдаваемых в качестве обеспечения сделок;
— контроль за целесообразностью и эффективностью использования и распоряжения муниципальными имущественными правами в соответствии с требованиями законодательства;
— контроль за сохранностью, рациональным и эффективным распоряжением материальными ресурсами и муниципальной собственностью;
— контроль за целесообразностью, полнотой, своевременностью и целевым назначением направления и использования муниципальных финансовых ресурсов (в том числе бюджетных дотаций, кредитов, ссуд, субсидий, субвенций и т.д.) в соответствии с требованиями законодательства;
— контроль за выполнением плановых заданий по предоставлению муниципальных услуг и соблюдением нормативов финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг;
— контроль финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений, муниципальных унитарных предприятий;
— контроль финансового состояния организаций, в которых администрация г. Хабаровска имеет долю собственности, выполняющих муниципальные заказы, в отношении которых предоставлены муниципальные гарантии, поручительства и прочие обеспечения;
— контроль деятельности структурных подразделений администрации г. Хабаровска (их должностных лиц);
— контроль за соблюдением действующего законодательства (нормативно-правовых и правовых актов);
— контроль за правильностью определения (расчета) стоимостных показателей деятельности (выручки от реализации, себестоимости, цен и тарифов и т.д.);
— контроль за полнотой оприходования продукции, достоверностью объемов выполненных работ и оказанных услуг;
— контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета;
— контроль за достоверностью и полнотой финансовой отчетности, включая оценку реальной задолженности и возможностей ее погашения.
Органами, осуществляющими финансовый контроль, в соответствии со ст. 211 Бюджетного кодекса Хабаровского края являются финансовый департамент, главный распорядитель, распорядители бюджетных средств города.
Осуществление финансового контроля возлагается на финансовый департамент администрации города.
Контрольные функции финансового департамента осуществляются на стадии предварительного, текущего и последующего контроля в процессе формирования и исполнения бюджета города. Предварительный контроль имеет место на стадии сверки соответствия плановых сметных назначений соответствующим лимитам бюджетного финансирования при формировании бюджета.
Текущий контроль осуществляется на стадии финансирования расходов с лицевых казначейских счетов бюджетополучателей по платежным документам после проверки соответствующих документов, подтверждающих правомерность расхода в пределах сметных назначений.
Последующий контроль по целевому использованию средств бюджета города осуществляется контрольно-ревизионным управлением финансового департамента путем проведения ревизий финансово-хозяйственной деятельности и тематических проверок в структурных подразделениях администрации города, бюджетных учреждениях и предприятиях муниципального хозяйства города, предприятиях и организациях, в которых администрация города имеет долю собственности.
На первом этапе контрольной работы, проводимой финансовым департаментом, осуществляется предварительный контроль. Предварительный контроль является одним из наиболее важных инструментов финансового контроля, так как позволяет предупредить возникновение различных потерь ресурсов в хозяйственной деятельности подведомственных отраслей, а, следовательно, и бюджета города в целом. Управление финансирования муниципального хозяйства финансового департамента работает в двух направлениях:
— с бюджетными учреждениями отраслей социально-культурной сферы,
— с муниципальными унитарными предприятиями отраслей городского хозяйства.
Предварительный контроль учреждений отраслей социально-культурной сферы (образование, здравоохранение, социальная политика, культура, физкультура и спорт) проводится по следующим направлениям:
— в ходе обсуждения законодательных актов, касающихся вопросов формирования бюджета по отраслям социально-культурной сферы;
— на стадии рассмотрения и формирования проекта бюджета курируемых отраслей путем проверки расчетов, представляемых распорядителями бюджетных средств для определения объемов ассигнований текущего бюджета на планируемый период, подтверждаемых действующей на настоящий момент нормативной и законодательной базой.
Так, например, при определении планового объема ассигнований на выплату заработной платы за основу принимается действующее штатное расписание учреждения, тарификационные списки, сформированные согласно Единой тарифной сетки.
При планировании расходов на оплату коммунальных услуг за основу принимаются лимиты потребления тепловой и электрической энергии, утверждаемые постановлением мэра города в разрезе отраслей.
При планировании расходов по здравоохранению основанием является решение Тарифного комитета об утверждении норм расходов на питание, медикаменты и мягкий инвентарь по ЛПУ города.
При формировании бюджета развития рассматриваются технико-экономические обоснования необходимости и целесообразности приобретения оборудования длительного пользования, а также наличие проверенной проектно-сметной документации на проведение капитального ремонта подведомственных муниципальных учреждений.
Кроме того, в ходе формирования бюджета проверяется соответствие бюджетных ассигнований, выделенных на текущий год, с показателями по сети, штатам и контингентам.
На стадии формирования лимитов бюджетного финансирования на текущий месяц осуществляется сверка представленных отраслями социально-культурной сферы заявок на включение в лимиты финансирования на текущий месяц с суммой остатков бюджетных ассигнований, а также рациональным и целевым направлением выделяемых средств.
Так, например, при рассмотрении расходов по капитальному ремонту сверяется соответствие перечня объектов и сумм расходов, заявленных отраслью на текущий месяц, с утвержденным заместителем мэра по социальным вопросам титульным списком, наличие форм выполненных работ и кредиторской задолженности.
При рассмотрении расходов по приобретению оборудования учитываются наличие согласованных договоров на поставку оборудования, наступление сроков оплаты и наличие кредиторской задолженности.
По другим расходам (питание, медикаменты, хозяйственные расходы) также проверяется наличие оснований для финансирования. Сформированная в разрезе отраслей сумма расходов сопоставляется с суммой планируемых на текущий месяц доходов и, при необходимости, производится секвестирование заявленных расходов.
Проводятся проверки правильности формирования сводных смет доходов и расходов главных распорядителей кредитов, а также подведомственных им муниципальных учреждений. По результатам проводимых проверок производится уменьшение ассигнований по соответствующим статьям на суммы излишнего планирования.
При работе с муниципальными унитарными предприятиями отраслей муниципального хозяйства города также осуществляются функции предварительного и текущего контроля за расходование средств бюджета города, направляемых на финансирование следующих отраслей: «транспорт», «жилищно-коммунальное хозяйство», «благоустройство», «топливная промышленность», «капитальные вложения».
Основной задачей является контроль за соблюдением бюджетного законодательства РФ во взаимоотношениях между участниками бюджетного процесса: структурами власти различных уровней, распорядителями бюджетных средств, предприятиями и учреждениями — бюджетополучателями и прочее.
Предварительный контроль производится на стадии формирования бюджета города по отраслям. Бюджетные расходы на очередной год формируются на основании методики Министерства финансов края и с учетом применения минимальных социальных стандартов. Для подтверждения расходов от отраслевых подразделений запрашиваются все необходимые материалы, документы и расчеты. Например, проверка расходов бюджета города на возмещение разницы в тарифах по холодному водоснабжению ведомственным поставщикам за предоставленные населению услуги производится на основании:
— тарифов, утверждаемых РЭК комитета цен правительства Хабаровского края;
— договоров с поставщиками услуг;
— ставок (согласно постановления мэра города «Об утверждении ставок оплаты за услуги по водоснабжению и канализации, оказываемые населению»);
— а также нормативно-правовых актов РФ в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг.
Аналогичная процедура проводится и по проверке расчетов бюджета города по возмещению разницы в тарифах по тепловой энергии, отпускаемой населению ведомственными котельными.
После принятия решения о бюджете города формируется бюджетная роспись, и контрольные цифры финансирования доводятся до получателей бюджетных средств. В течение года финансирование отраслей производится на основании лимитов бюджетных обязательств, утверждаемых на месяц, согласно кодам бюджетной классификации, утвержденным бюджетной росписью. Заявки отраслевых отделов, предоставляемые для формирования лимита бюджетных обязательств, тщательно проверяются на соответствие бюджетным назначениям и наличие кредиторской задолженности.
Для обеспечения контроля за расходованием бюджетных средств осуществляется проверка выполненных работы по каждой отрасли на соответствие выполненных работ утвержденному титульному списку по отрасли «ЖКХ»: расходов на капитальные вложения — программе капитальных вложений, работ по содержанию и капитальному ремонту дорог и улиц города — программе работ по управлению дорог и внешнего благоустройства.
Кроме того, проверяется наличие конкурсной документации и соответствие подрядчиков проведенному конкурсному отбору. Конкурс по размещению муниципального заказа проводится в городе в соответствии с «Положением о порядке размещения муниципальных заказов через городскую конкурсную комиссию», утвержденным постановлением мэра города № 94 от 24.01.2004 г.
Одним из важных этапов предварительного контроля является заключение договоров на поставку товаров и услуг для муниципальных нужд. Договора проверяются на наличие бюджетных ассигнований, соответствие суммы договора бюджетным назначениям, соответствие сторон договора итогам проведенного конкурса. Проверяется порядок расчетов, а также наличие проектно-сметной документации.
Контроль за соответствием произведенного финансирования бюджетным назначениям осуществляется по всем отраслям ежедневно. По итогам месяца составляется пояснительная записка по исполнению бюджета города по отраслям.
Получатели бюджетных средств ежемесячно предоставляют отчеты по использованию бюджетных средств. В данных отчетах отражаются объемы выполненных работ, финансирование и наличие кредиторской задолженности. Например, по жилищно-коммунальному хозяйству на основании отчетов об использовании средств отделом ведется реестр выполненных работ по капитальному ремонту. Данный реестр позволяет осуществлять контроль за финансированием по каждому объекту в отдельности, отследить объемы выполненных работ, наличие кредиторской задолженности, остаток бюджетных назначений, соответствие произведенных работ титульным спискам.
Так, в 2003 году в ходе анализа отчётных данных по кредиторской задолженности предприятий отрасли ЖКХ были установлена задолженность за выполненные работы уже ликвидированным муниципальным предприятиям, а также с истекшим сроком давности, в результате чего произошло уменьшение расходов по финансированию отрасли ЖКХ на сумму около 0,5 млн. рублей.
Аналогичным образом производится контроль за исполнением программы капитальных вложений. Также контролируется предоставление администрацией города муниципальных гарантий: проверяется наличие предприятия или организации в перечне муниципальных гарантий; отслеживается соответствие суммы предоставленных гарантий лимиту, утвержденному решением о бюджете на очередной год; отслеживается целевое назначение предоставленного кредита.
В целях усиления текущего контроля за поступлением и использованием средств, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения бюджета г. Хабаровска, повышения оперативности в финансировании муниципальных учреждений и целевых программ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, постановлением главы администрации Хабаровского края от 05.08.1999 г. № 290 «О казначейском исполнении муниципальных бюджетов Хабаровского края» принято постановление мэра города от 09.11.1999 г. № 1290 «О казначейском исполнении бюджета города Хабаровска», которым с 01.01.2000 г. установлено казначейское исполнение бюджета города.
Таким образом, была создана единая система кассового исполнения бюджета, позволяющая осуществлять текущий контроль за целевым использованием средств при учете исполнения бюджета. Казначейское исполнение бюджета города обеспечивает финансовый департамент администрации г. Хабаровска.
В соответствии с бюджетом города, лимитами бюджетных обязательств зачисление средств на лицевые казначейские счета организаций-бюджетополучателей происходит в разрезе функциональной классификации расходов бюджета, целевых статей, видов расхода и предметных статей экономической классификации.
При списании средств с лицевых казначейских счетов проверяется: соответствие суммы и наименование платежа выделенным из бюджета средствам; соответствие представленных договоров «Положению о закупках товаров, работ, услуг для муниципальных нужд в г. Хабаровске» и «Положению об организации торгов на закупку продукции»; наличие проектно-сметной документации, проверенной в установленном порядке; соответствие выполненных работ утвержденному реестру работ по капитальному ремонту и программе капитальных вложений. Данные операции носят трудоемкий характер, так как ежемесячно от бюджетополучателей принимается более 14 тыс. платежных документов.
Списание кассовых расходов происходит не на основании отчетов распорядителей средств, а на основе проведенных по банку платежных документов, что позволяет вести бухгалтерский учет исполнения бюджета в режиме реального времени, а отчеты распорядителей являются дополнительным инструментом контроля данных учета.
Вместе с тем, ставится задача не доводить контроль за целевым использованием средств до абсурда, как это случается при использовании средств местного бюджета в органах федерального казначейства. Так, в 2003 году при получении премии, выделенной г. Хабаровску за 2 место, занятое во Всероссийском конкурсе «Самый благоустроенный город России», ОФК требовались документы, подтверждающие ее целевое использование, причем не указывались какие. Для получения премии потребовалось полтора месяца.
Следует отметить, в г. Хабаровске используется недостаточно эффективная учетно-исполнительная схема казначейского исполнения бюджета, не обеспечивающая равенства между объемами финансирования и кассовыми расходами. Это вызвано тем, что средства с лицевых казначейских счетов используются несвоевременно (отсутствие подписанных актов выполненных работ и т.д.).
В настоящее время прорабатывается вопрос перехода на оперативно-управленческую систему казначейского исполнения бюджета, при которой финансирование производится в пределах лимитов бюджетных обязательств при реальной потребности получателей и наличии документов, оформленных в установленном порядке (договоров, счетов, актов выполненных работ и т.д.). То есть момент финансирования на лицевые казначейские счета будет совпадать с кассовым расходом, а наличие остатков средств на лицевых счетах будет исключено. Эта система более трудоемка для всех участников бюджетного процесса, но предусматривает возможность более оперативного управления бюджетными средствами.
Распорядители бюджетных средств — руководители отраслевых структурных подразделений администрации г. Хабаровска — осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств в подведомственных им организациях в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, внесения платы за пользование бюджетными средствами, а также соблюдения порядка ведения бухгалтерского учета и предоставления отчетности. Они обеспечивают проведение тематических проверок отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности подведомственных организаций.
В состав финансового департамента входит контрольно-ревизионное управление, основной функцией которого является проведение ревизий и тематических проверок в организациях муниципального хозяйства города.
Осуществление муниципального финансового контроля производится на основании годовых планов контрольно-ревизионной работы по отраслям муниципального хозяйства города, с указанием объектов, тем, сроков.
Планы контрольных мероприятий (ревизий и проверок), проводимых контрольно-ревизионным управлением финансового департамента администрации г. Хабаровска, формируются исходя из сроков периодичности проведения ревизий муниципальных организаций (один раз в два года — в бюджетных учреждениях, один раз в три года — в муниципальных унитарных предприятиях) по поручениям Хабаровской городской думы, мэра города, по заданиям правоохранительных органов, на основе изучения отчётных и других данных о ходе исполнения бюджета города, обобщения материалов ранее проведённых ревизий, поступивших заявлений о фактах нарушения финансовой дисциплины.
На основе изучения отчётных данных и другой информации, характеризующей деятельность и финансовое состояние организации, разрабатывается программа ревизии или тематической проверки, предусматривающая перечень основных вопросов, подлежащих проверке. Типовые программы ревизий в отдельных случаях изменяются и дополняются с учётом данных о ходе исполнения бюджета, применяются новые формы тематических проверок (проверка правильности планирования бюджетных ассигнований в целом по отрасли в части соблюдения норм и нормативов, предусмотренных законодательством для отдельных категорий расходов по отрасли).
В отдельных случаях осуществляется контроль за расходованием средств других бюджетов (федерального, бюджета субъекта Федерации Хабаровского края), поступающих в бюджет города в виде субвенций для целевого финансирования централизованных программ и мероприятий, в форме дотаций и субсидий, иных перечислений из бюджетов других уровней. В частности, из краевого бюджета в бюджет г. Хабаровска поступают субвенции на осуществление отдельных государственных полномочий Хабаровского края, на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных образовательных учреждениях в части финансирования расходов на оплату труда работников учреждений, на работы по благоустройству территории города.
С учётом этого, в ходе ревизий и проверок особое внимание обращается на то, чтобы на один и тот же объект (или направление расходования средств) не было повторного финансирования, т.е. не выделялись повторно средства из бюджета города, если на эти цели уже поступило финансирование из краевого бюджета.
Основными причинами финансовых нарушений являются невысокий профессионализм бухгалтерских работников, отсутствие достаточных финансовых знаний у руководителей муниципальных организаций, а также недостаточный контроль за расходованием бюджетных средств, состоянием бухгалтерского учёта в подведомственных организациях со стороны отраслевых структурных подразделений администрации города.
В частности, ведомствами не проводится анализ потребности бюджетных ассигнований на содержание бюджетных учреждений согласно установленным нормам и нормативам. Так, при проверке обоснованности планирования бюджетных ассигнований на оплату труда по сметам доходов и расходов на 2003 год в 43-х образовательных учреждениях было установлено излишнее планирование в сумме 7,4 млн. рублей.
По результатам контрольно-ревизионной работы КРУ финансового департамента администрации г.Хабаровска за 2003 год сумма возмещённого ущерба составила 31,8 млн. рублей, в том числе восстановлено в бюджет путём уменьшения текущего финансирования — 31,2 млн. рублей.
В случаях, когда меры, принятые в ходе ревизии (проверки), не обеспечивают полное устранение всех выявленных нарушений финансовой дисциплины, руководству организации направляются указания по устранению выявленных нарушений, которые оформляются в виде предписания и обязательны для исполнения.
Возмещение ущерба в размере, не превышающем средний месячный заработок, производится в порядке, установленном ст. 137 и 248 Трудового кодекса РФ.
В случаях выявления в ходе ревизий (проверок) нарушения законодательства, фактов хищений денежных средств и материальных ценностей, а также злоупотреблений со стороны должностных лиц органом, осуществляющим последующий финансовый контроль, ставится вопрос о привлечении к ответственности или об отстранении от работы должностных лиц, виновных в этих нарушениях. При необходимости материалы ревизии и проверок передаются в правоохранительные органы. Результаты контрольных мероприятий доводятся до сведения мэра города, его заместителей, вышестоящих органов ревизуемых организаций, рассматриваются на совещаниях у вице-мэра города с участием руководителей отраслевых структурных подразделений.
В случае установления ревизиями (проверками) оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, установленных ст. 283 Бюджетного кодекса РФ, финансовый департамент администрации города осуществляет их применение. При выявлении фактов нецелевого использования бюджетных средств КРУ финансового департамента направляет в соответствующие отраслевые отделы финансового департамента акты ревизий и предложения о принятии мер, в том числе на изменение (уменьшение) текущего финансирования.
Отраслевые отделы департамента, проанализировав представленные материалы, выписывают и доводят до главных распорядителей уведомления на уменьшение бюджетных ассигнований по установленной форме (утверждённой Приказом МФ РФ от 18.12.2003 г. № 116-н «Об утверждении порядка исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2004 год и внесения изменений в неё»). Учёт уведомлений на закрытие, перераспределение и уменьшение ассигнований отражается в сводной бюджетной росписи бюджета города на соответствующий год.
Распорядители и получатели бюджетных средств, а также их должностные лица за несоблюдение бюджетного законодательства, в том числе за нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств, несут ответственность в соответствии с законодательством.
Финансовый департамент администрации города запрашивает информацию о решениях по материалам ревизий, переданным в правоохранительные органы, фактах возбуждения уголовных дел и мерах по привлечению к ответственности виновных лиц.
Материалы ревизий и проверок систематически изучаются и обобщаются. На основе этого вносятся в необходимых случаях предложения о пересмотре действующих положений, улучшении системы контроля за соблюдением финансовой дисциплины, экономным расходованием и сохранностью финансовых средств, по предотвращению возможностей злоупотреблений и нарушений финансовой дисциплины, предложения по улучшению финансово-хозяйственной деятельности организаций.
В частности, по результатам контрольных мероприятий в муниципальных образовательных учреждениях, выявивших многочисленные финансовые нарушения вследствие недостаточной квалификации бухгалтерских работников, мэром города было принято решение централизовать ведение бухгалтерского учёта путём создания централизованной бухгалтерии при Управлении образования.
Муниципальный финансовый контроль имеет целью обеспечение надлежащего контроля за формированием и исполнением бюджета города в соответствии с решениями Хабаровской городской Думы, своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью бюджетных и внебюджетных средств, муниципального имущества, повышение ответственности должностных лиц администрации города, округов, руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций за финансовое состояние и результаты хозяйственной деятельности.
