В мартовском номере журнала «Бюджет» опубликована статья Екатерины Юрьевной Петровой, директора департамента экономики и финансов Минкомсвязи России. Мы размещаем материал без изменений.
В последние три года идет активное формирование нормативно-правовой базы внутреннего контроля и аудита в секторе государственного управления России. В Бюджетном кодексе появилась статья 160.2-1 об осуществлении внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита администраторами бюджетных средств, Правительством РФ утверждены правила осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита (постановление Правительства РФ № 193). В целях разъяснений положений указанного постановления Министерство финансов РФ выпустило два детализированных документа — Методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля и Методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового аудита. Таким образом, были созданы внешние, рамочные условия для деятельности федеральных ведомств в данной сфере.
Кадровый вопрос
После выхода постановления Правительства РФ № 193 министерство инициировало поиск компетентных кадров, способных качественно и эффективно реализовать поставленные задачи. Однако оперативно найти интересные предложения на рынке труда мы не смогли. Соискатели должны были отвечать принципиально новым требованиям: иметь успешный коммерческий опыт по внедрению системы внутреннего финансового контроля (СВФК) и знания бюджетного законодательства. Лишь к началу 2015 года удалось подобрать квалифицированных сотрудников и провести необходимые организационно-штатные мероприятия.
В начале марта 2015 года Минкомсвязь России приступила к выполнению требований статьи 160.2-1 Бюджетного кодекса и постановления Правительства РФ № 193 путем реализации трехэтапного проекта внедрения внутреннего финансового контроля в сфере бюджетных процедур. Уже в мае 2015 года двумя ведомственными приказами были утверждены положение о системе внутреннего финансового контроля и положение о внутреннем финансовом аудите, а также введена критически важная для создаваемой системы должность советника министра по вопросам внутреннего финансового аудита. Новый советник напрямую подчинен министру и уже приступил к выполнению своих обязанностей: он оценивает эффективность и надежность внутреннего финансового контроля в министерстве, проводит аудит эффективности расходов федерального бюджета, предусмотренных министерству, а также ежегодный аудит бухгалтерского учета и отчетности. Принципы формирования системы внутреннего финансового контроля показаны на рисунке 1.
Рисунок 1. Принципы формирования системы внутреннего финансового контроля
Методологическая подготовка
Введению системы внутреннего финансового контроля предшествовала серьезная методологическая подготовка, заключавшаяся в формировании перечня операций, создании матрицы рисков и карт внутреннего финансового контроля. Мы начали с тщательного анализа нормативно-правовых актов, регулирующих 19 бюджетных процедур, которые перечислены в постановлении Правительства РФ № 193. Изучение этих актов позволило выявить ключевые бюджетные процедуры, осуществляемые в Минкомсвязи России, а также установить, с помощью каких операций (действий должностных лиц по формированию документов) они проводятся и каков оптимальный уровень детализации процедур. Кроме того, были идентифицированы операции, требующие дополнительного регулирования во внутриведомственных документах. Таким образом, в Минкомсвязи России был создан перечень проводимых операций с указанием юридических оснований их выполнения, ответственных структурных подразделений, входящей и выходящей информации. Детализация перечня операций показана на рисунке 2.
Рисунок 2. Детализация перечня операций
Формирование матрицы рисков
Далее мы перешли к формированию матрицы рисков, позволяющей дать интегральную оценку риска операций. Такая матрица является необходимой основой для составления карт внутреннего финансового контроля (КВФК) по каждой бюджетной процедуре. Требовалось отобрать из большого массива операций самые рискоемкие, способные помешать выполнению соответствующих процедур, и именно эти критические операции включить в КВФК. Такая селекция проводилась путем составления матрицы рисков по двум измерениям — вероятности наступления риска и его последствиям, при этом риск был определен как угроза несвоевременного/ненадлежащего выполнения операций. Применялись следующие алгоритмы:
1. Оценка вероятности — на уровне отдельной операции, по шкале от одного до трех баллов, в отношении шести причин (недостатки ведомственного регулирования, неэффективное взаимодействие с сотрудниками других департаментов, конфликт интересов, задержки доступа к средствам автоматизации, сбои в работе средств автоматизации, дефицит квалифицированных кадров).
2. Оценка последствий — в три шага:
а) на уровне бюджетной процедуры в целом, по четырем направлениям (финансовый ущерб, ухудшение репутации министерства в случае снижения выставляемой Минфином России оценки уровня финансового менеджмента, снижение эффективности бюджетных расходов, санкции за нарушение бюджетного законодательства), по шкале от одного до четырех баллов;
б) на уровне внутренней структуры процедуры, относительно значимости каждой операции для успешного выполнения процедуры, по шкале от одного до трех баллов;
в) на уровне отдельной операции, путем перемножения двух ранее присвоенных рейтингов.
Следует подчеркнуть, что разработка алгоритма оценки последствий является важным достижением Минкомсвязи России. Рейтинги последствий по бюджетным процедурам в целом определялись департаментом экономики и финансов, а рейтинги вероятности и значимости отдельных операций — заинтересованными департаментами нашего министерства. В итоге была создана матрица рисков, включающая в себя список операций с присвоенными им уровнями вероятности и последствий. Каждая операция получила отметку о внесении или невнесении в КВФК. Таким образом, в КВФК вошли операции со средней/высокой/очень высокой интегральной оценкой риска с указанием конкретных должностных лиц министерства, осуществляющих контроль за ними. Необходимо отметить, что общий массив из почти трехсот операций сузился практически втрое, и в среднем на одну бюджетную процедуру пришлось девять требующих особого внимания операций.
Автоматизация контроля
Мы достигли определенного успеха в автоматизации процесса внутреннего финансового контроля (ВФК), создав электронную файловую систему (ЭФС). Электронная файловая система — это совокупность структурированных файлов (книг) на основе программы Microsoft Excel с использованием макросов, содержащая модули (листы) в соответствии с ролями пользователей. Мы разработали концепцию функционирования ЭФС ВФК, которая включила в себя описания целей и задач системы, а также положенных в основу ЭФС компонентов ВФК, модулей ЭФС, уровней доступа к модулям ЭФС с разграничениями прав для должностных лиц министерства, правил ведения и хранения ЭФС.
Далее ЭФС наполнялась конкретными шаблонами модулей, детализировались права доступа к различным модулям, составлялся подробный регламент работы с ЭФС, включая процедуры наполнения и использования данных, работы со справочниками и печатными формами, внесения изменений в ЭФС. К концу года ЭФС содержала 12 бюджетных процедур, 314 операций, 55 ответственных лиц, более 800 контрольных действий.
Пилотное внедрение ВФК
Приказ Минкомсвязи России от 28 октября 2015 года № 430 утвердил план-график мероприятий по осуществлению внутреннего финансового контроля, а также перечни внутренних бюджетных процедур, структурных подразделений и карт внутреннего финансового контроля этих подразделений для проведения пилотного внедрения.
К настоящему моменту уже подведены итоги пилотного внедрения ВФК:
-
сформированы журналы и отчеты по результатам ВФК по пяти структурным подразделениям;
-
проведено более 200 контрольных действий;
-
на 2016 год сформированы перечни операций (более 300) по 15 структурным подразделениям, разработаны более 40 карт ВФК по 11 подразделениям;
-
утвержден порядок организации внутреннего финансового контроля;
-
сформирован регламент работы с электронной файловой системой.
Хотелось бы отметить, что департамент экономики и финансов (ДЭФ) играет ведущую роль в процессе внедрения ВФК. Департамент не только сам осуществляет внутренний финансовый контроль в соответствии с утвержденными КВФК, но и обеспечивает консультационную и методологическую поддержку структурных подразделений, а также готовит сводный отчет министру о результатах организации системы внутреннего финансового контроля.
Подробную информацию о создании системы внутреннего финансового контроля в целом и об осуществлении пилотного внедрения в частности получают все структурные подразделения, в том числе на специальных семинарах. В 2015 году были проведены точечные семинары для каждого структурного подразделения и общий семинар с участием представителей Минфина России, Роскомнадзора, Россвязи и Роспечати, на котором мы рассказали о своем опыте создания ВФК, проблемах и перспективах расширения периметра внутреннего контроля. Порядок проведения внутреннего финансового контроля представлен на рисунке 3.
Рисунок 3. Порядок проведения внутреннего финансового контроля
Выводы
К текущему моменту мы накопили хороший опыт проведения внутреннего финансового контроля в сфере бюджетных процедур. Главные выводы, к которым мы пришли в процессе реализации проекта, можно сформулировать следующим образом.
1. Ключевые угрозы несвоевременного/ненадлежащего выполнения связаны с наименее автоматизированными операциями. Как правило, это операции, которые ведутся силами разных подразделений и требуют четкой координации их действий.
2. Выставленная отраслевым подразделением оценка того или иного риска может быть заниженной (особенно это касается рейтинга, присваиваемого последствиям реализации рисков, и связано, вероятно, со стремлением сократить число операций, включаемых подразделением в КВФК). В данной ситуации необходимо предусмотреть механизм урегулирования расхождений между оценками, выставляемыми отраслевыми подразделениями, и экспертной оценкой ДЭФ. Нам представляется, что в рамках внутреннего финансового контроля ДЭФ как ведущее подразделение в сфере финансов может выразить документально оформленное, прилагаемое к КВФК мнение о своем несогласии с оценкой отраслевого подразделения. В дальнейшем это особое мнение может быть использовано аудитором для более подробного анализа бюджетной процедуры и, как следствие, выдачи рекомендации о проведении переоценки риска. Возможно, роль координатора СВФК в органах государственной власти имеет смысл выделить в отдельную категорию.
3. Необходимы уточнения методических рекомендаций по осуществлению внутреннего финансового контроля. Так, в примерной форме КВФК указано, что руководитель структурного подразделения проводит контроль по подчиненности сплошным способом. На наш взгляд, следовало бы смягчить это требование, то есть разрешить руководителю применять выборочный способ контроля (прежде всего в отношении высокоавтоматизированных операций), а сплошной способ сделать обязательным в случае появления ошибок в финансовых документах. Также целесообразно привести перечень внутренних бюджетных процедур, указанных в методических рекомендациях, в соответствие с перечнем внутренних бюджетных процедур, указанным в постановлении № 193, дополнить контроль по подчиненности выборочным способом и формами, отличными от авторизации.
4. Нужна единая для всех методика оценки бюджетных рисков, перечень этих рисков и методические рекомендации по их оценке.
Наши предложения
Пожалуй, самым важным фактором и инструментом повышения эффективности системы внутреннего финансового контроля является правильная мотивация всех ее участников, особенно ответственных исполнителей, совершающих контрольные действия по бюджетным операциям. У них не должно быть страха того, что выявленные ими неточности и непредумышленные нарушения станут основанием для возбуждения дел об административных правонарушениях и применения иных мер контрольно-ревизионными органами. По нашему мнению, в этой части еще предстоит создать правильную формулу взаимодействия между исполнителями внутреннего финансового контроля и контрольно-ревизионными органами.
Весьма острой является также проблема обеспечения кадрами службы внутреннего аудита. В настоящее время единственный способ ее решения — переманивать специалистов по внутреннему аудиту из частных или государственных компаний, организаций государственного внешнего аудита. Однако на все федеральные ведомства таких переквалифицированных кадров не хватит, поэтому следует как можно скорее начать централизованную, серьезную подготовку профессионалов по единым стандартам.
В настоящее время мы ознакомились с проектом концепции развития систем внутреннего финансового контроля, внутреннего аудита и оценки качества финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления, разработанным Министерством финансов РФ в соответствии с положениями программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года. Этот фундаментальный документ крайне необходим министерствам и ведомствам для определения перспектив и направлений развития системы внутреннего контроля и аудита. Его утверждение позволит осуществлять внедрение данной системы на базе единой, последовательной методологии и взаимоувязанного нормативно-правового регулирования.
В связи с этим нам представляется крайне необходимым создать под эгидой Минфина России рабочую группу для изучения опыта, накопленного федеральными органами исполнительной власти в процессе применения Правил осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, утвержденных постановлением Правительства РФ № 193. Такая площадка даст возможность ведомствам обменяться мнениями, обобщить и проанализировать уже имеющиеся успехи и проблемы, выявленные за год проделанной работы. В свою очередь, Министерство финансов РФ сможет учесть результаты широкого обсуждения при разработке новых и совершенствовании действующих регулирующих документов в сфере внутреннего контроля и аудита.
