Мы поговорили с заместителем министра финансов Российской Федерации Алексеем Михайловичем ЛАВРОВЫМ о результатах реформ бюджетной системы, которые продолжаются последние 20 лет. Спросили его о перспективах бюджетного федерализма, бюджетировании, ориентированном на результат, бюджетной децентрализации и многом другом.
— Алексей Михайлович, в издательском доме Высшей школы экономики вышла ваша книга «Логика и перспективы бюджетных реформ в России. В поисках “оптимальной децентрализации”». Как бы вы вкратце ответили на вопрос о содержании издания?
— В своей книге я представляю одну из возможных версий взгляда изнутри на двадцатилетний период бюджетных реформ. Он начался с принятием в 1998 году Бюджетного кодекса и первой среднесрочной программы бюджетных реформ («Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999–2011 годах»). Хочу отметить, что в 2019 году в Госдуму должна быть внесена новая редакция Бюджетного кодекса. Ее принятие закрепит кодификацию бюджетного законодательства и уже проведенные реформы.
Развитие бюджетной системы, безусловно, будет продолжаться. Однако, как представляется, центр тяжести бюджетных реформ будет смещаться от законодательных новаций к улучшению и развитию в основном уже сложившихся практик, освоению имеющихся механизмов и инструментов, оптимизации и цифровизации бизнес-процессов, формированию новой бюджетной (или даже шире — управленческой) культуры при значительно более стабильной нормативно-правовой базе. Книга посвящена и самому процессу двадцатилетних реформ, и перспективным будущим решениям.
О бюджетном федерализме
— Обсуждая бюджетные реформы, невозможно обойти вопрос прав и обязанностей Федерации и регионов. Некоторые эксперты считают, что в России в настоящее время нет и не может быть бюджетного, да и вообще никакого, федерализма. Они утверждают, что Россия всегда фактически была унитарным государством. Каково ваше мнение?
Развитие бюджетной системы будет обсуждаться на Московском финансовом форуме
Перейти на сайт мероприятия
— Давайте оставим в стороне историко-политические дебаты и посмотрим на международный опыт. Изучение зарубежной практики позволяет утверждать, что по своим принципам, в том числе закрепленным в законодательстве, механизмам регулирования и инструментам бюджетная система России практически не отличается от систем федеративных и децентрализованных унитарных (с бюджетной точки зрения между ними нет существенных различий) государств с развитой или переходной экономикой.
Более того, в силу относительной молодости по своей правовой конструкции российская система является более прозрачной и понятной по сравнению с бюджетными системами развитых стран. Последние успели обрасти исторически сложившимися и, как правило, труднообъяснимыми особенностями. Другое дело, что теоретически и законодательно вполне логичная российская модель бюджетного федерализма в своем нынешнем виде на практике буквально переполнена «мягкими» бюджетными ограничениями для субъектов Федерации и муниципальных образований.
— Что можно сказать об устранении этих ограничений и шагах, направленных на то, чтобы не допустить новых?
— Именно от устранения этих ограничений зависят перспективы российского бюджетного федерализма. Утвержденная Правительством России в 2019 году Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах предусматривает ряд важных действий в этом направлении. Прежде всего планируется продолжить работу по инвентаризации полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований и оптимизации разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями.
Концепция-2024 обоснованно указывает на сохраняющееся и даже растущее, несмотря на требования законодательства, вмешательство федерального регулирования в полномочия региональных и местных органов власти. Так, в ней указано, что 77 процентов собственных полномочий субъектов Федерации в той или иной степени дополнительно регулируются федеральными нормативными правовыми актами. В то же время Концепция-2024 не содержит конкретных мер для решения этой давно назревшей проблемы, а для того, чтобы добиться этого, нужно уточнить постановку задачи. В своей книге я подробнее останавливаюсь на этой проблеме и на способах решения.
О российской системе БОР
— Одно из важнейших направлений реформ — переход от управления затратами к управлению результатами. Россия перешла с традиционной модели бюджетирования на бюджетирование, ориентированное на результат, на 15–20 лет позже большинства развитых стран. Что сейчас можно сказать о российской системе БОР?
— Несмотря на поздний переход, Россия вошла в число стран, соответствующих общепризнанным стандартам лучшей практики бюджетирования. Так, по оценке ОЭСР, уже в 2012–2013 годах Российская Федерация опережала 25 из 27 стран — членов ОЭСР, участвовавших в исследовании, по индексу среднесрочного планирования. Россия также превосходила 27 из 31 страны — члена ОЭСР по индексу БОР.
При этом в России единая модель СБОР (среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат) применяется как для федерального, так и для региональных и местных бюджетов. В большинстве развитых стран такого рода реформы, судя по доступной информации, в основном проводились только на национальном уровне. Позиции российской модели СБОР еще больше усиливает повсеместный переход начиная с 2014–2015 годов к формированию бюджетов в структуре государственных (муниципальных) программ, а также начавшееся с 2019 года внедрение в рамках национальных проектов проектных методов управления госпрограммами.
— Тем не менее система СБОР вплоть до последнего времени периодически становилась объектом критики. Как вы к этому относитесь?
— Критика возникает довольно часто, и она во многих случаях обоснованная. Такая ситуация является вполне естественной, поскольку речь идет о трудно измеримой оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти. Последние должны находиться под постоянным внешним давлением (со стороны парламентов, контрольно-счетных органов, экспертов, общественного мнения).
При этом собственно бюджетные инструменты и механизмы встроены в общую систему государственного управления, к которой, как правило, и относится значительная (или даже основная) часть критики. Критика же самих бюджетных инструментов способствует их поступательному развитию.
О реформе бюджетных услуг
— Значительная часть вашей книги посвящена реформе бюджетных услуг. На эту тему продолжаются дискуссии, некоторые выступают против этой реформы как таковой. Как вы относитесь к этим дискуссиям?
— В ходе политических или даже экспертных обсуждений рано или поздно «прорываются» два тезиса. Первый: вы что же, предлагаете, чтобы бюджетные средства перетекали от государственных (муниципальных) учреждений к частникам? А как же наши бюджетники? Второй: частники заинтересованы только в зарабатывании денег, поэтому, как только будут вытеснены государственные (муниципальные) учреждения, частники тут же задерут цены или, если бюджет не согласится платить, уйдут. Такие аргументы носят сугубо политический характер, и в принципе продолжение их логики приводит к обоснованию необходимости сохранения (восстановления) полностью государственной экономики.
Реальная проблема состоит именно в том, чтобы плавно, без каких-либо социальных рисков осуществить переход от нынешней, в основном административной, к преимущественно (но далеко не полностью) рыночной или конкурентной системе оказания услуг. Такой переход должен быть достаточно длительным, с сохранением значительного объема гарантированного для государственных
(муниципальных) учреждений объема услуг. А также с постепенным увеличением доли конкурентного распределения бюджетных средств и возможностью для государственных (муниципальных) учреждений конкурировать за них друг с другом и с другими поставщиками, прозрачными механизмами перераспределения трудовых и материальных ресурсов в пользу более успешных поставщиков (в том числе государственных или муниципальных учреждений).
Собственно, это и предлагается рассматриваемым Государственной думой проектом федерального закона «О государственном и муниципальном социальном заказе». В ближайшие 5–10 лет должны быть отлажены его инструменты с появлением в отдельных (видимо, немногочисленных) субъектах РФ практик конкурентного распределения государственного (муниципального) социального заказа, в том числе в основном (или только) между бюджетными и автономными учреждениями.
Об «оптимальной бюджетной децентрализации»
— В своей книге вы пишите об «оптимальной бюджетной децентрализации». Что означает эта концепция?
— Мы видим, что в трех, казалось бы, совершенно разных сферах бюджетных реформ (межбюджетные отношения, бюджетный процесс и оказание бюджетных услуг) происходили и происходят похожие процессы.
Во-первых, это разграничение полномочий между регулятором (Российская Федерация, органы законодательной и исполнительной власти) и администраторами финансовых ресурсов: регионами, муниципалитетами, органами исполнительной власти, организациями — поставщиками бюджетных услуг.
Во-вторых, это обеспечение определенной степени финансовой автономии (самостоятельности, а значит, и ответственности) администраторов финансовых ресурсов. В-третьих, это определение правил распределения финансовых ресурсов: нормативов доходов и межбюджетных трансфертов, потолков расходов на основе концепции расходных обязательств, нормативов затрат на оказание услуг. В-четвертых, происходит поддержание конкуренции за инвестиции, доходы, бюджетные ассигнования на госпрограммы, за потребителей бюджетных услуг, «приносящих» субсидии из бюджетов.
Пятый процесс — это переход от мягких к жестким бюджетным ограничениям. Под мягкими мы понимаем возможность и заинтересованность регулятора изымать ресурсы администраторов с неформальным оказанием финансовой поддержки. А под жесткими — защиту администраторов от таких действий регуляторов с полной их ответственностью за свое финансовое состояние. Последнее — это поддержание определенного уровня качества финансового менеджмента, включая стимулы и возможности для его повышения.
Все это позволяет говорить о том, что в названных сферах происходила не просто «бюджетная децентрализация», а именно «оптимальная бюджетная децентрализация». Она отличается от первой установлением стабильного, закрепленного правовыми актами и не являющегося предметом переговоров баланса между полномочиями регулятора и администраторов, конкурентной средой и жесткими бюджетными ограничениями для администраторов финансовых ресурсов (таблица).
Разумеется, это не более чем логическая модель, имеющая, как и любая другая, ряд допущений, оговорок и исключений из общих правил. Тем не менее ее можно использовать для достижения практических целей.
— Что это за цели?
— Во-первых, для уравновешивания альтернативной бюджетной децентрализации модели бюджетной централизации. При сохранении прежних или возникновении новых проблем обычно предлагается применить именно вторую, более простую и обещающую быстрые результаты модель. Звучат призывы навести порядок, ввести или ужесточить единые требования, установить централизованный контроль, повысить наказания и так далее.
Иногда такой подход оправдан. Но даже в этих случаях его нельзя применять автоматически, без сопоставления с альтернативным вариантом в логике «оптимальной бюджетной децентрализации». Можно верить в эффективность централизации или децентрализации, но нельзя всегда и во всем, без обсуждения эффективности, полагаться только на одну из них.
Вторая цель — планирование или оценка бюджетных реформ в сферах, о которых я говорил выше. Большинство недостатков или ограничений нынешней системы межбюджетных отношений, бюджетного процесса или оказания бюджетных услуг прямо или косвенно обусловлено неполной реализацией модели «оптимальной бюджетной децентрализации». В том числе это несоблюдение жестких бюджетных ограничений для администраторов финансовых ресурсов. Комплексные реформы или точечные меры должны проверяться с точки зрения их соответствия этой модели и требованиям.
— Вы говорили об «оптимальной бюджетной децентрализации» в межбюджетных отношениях, бюджетном процессе и оказании бюджетных услуг. Применима ли эта логика к другим сферам?
— Действительно, модель может быть использована для планирования или оценки других бюджетных реформ. Похоже, что логика этой модели применима, например, к обеспечению устойчивости бюджета, социальной поддержке населения, бюджетной поддержке отраслей экономики, государственным (муниципальным) закупкам.
— Каково ваше отношение к централизации и децентрализации как таковым? Упрощая вопрос — что эффективнее?
— Хочу начать с того, что в большинстве управленческих систем, по-видимому, имеет место естественная тенденция к избыточной централизации, однако полностью централизованных управленческих систем не существует. Бывают системы с оптимальной и неоптимальной, даже вредной децентрализацией принятия и реализации управленческих решений. При этом основное отличие между ними вовсе не в том, какой объем полномочий находится у условного центра, а какой — у его агентов.
Конечно, крайние значения, например концентрация более 80 процентов полномочий у центра или у агентов, повышают вероятность возникновения неоптимальной, недостаточной или избыточной децентрализации. Однако любые промежуточные значения могут означать как оптимальную, так и неоптимальную децентрализацию. Для понимания ситуации нужен специальный анализ.
Качество децентрализации любой системы управления определяется прозрачностью и стабильностью разграничения полномочий, конкурентной средой и жесткостью финансовых ограничений. Именно на это прежде всего нужно ориентировать реформы, направленные на повышение эффективности систем управления. И лишь затем есть смысл рассматривать варианты перераспределения полномочий между условными уровнями управления. Перераспределение само по себе и в отрыве от качества децентрализации не только не повысит эффективность управления, но и с высокой вероятностью приведет к его снижению, уходу в тень существующих и возникновению новых проблем и ограничений.
Подготовил К. В. ОВЧАРУК
Рисунок 1. Разграничение расходных полномочий и расходных обязательств (РО) публично-правовых образований
Источник: книга А. М. Лаврова «Логика и перспективы бюджетных реформ в России. В поисках “оптимальной децентрализации”».
Основной принцип новой системы межбюджетных отношений — четкое разграничение расходных полномочий публично-правовых образований, обеспечивающее самостоятельность бюджетов и не допускающее возникновения необеспеченных федеральных мандатов.
В данной схеме под расходными полномочиями понимаются полномочия публично-правовых образований, влекущие возникновение расходных обязательств — сначала по их введению (определение публично-правового образования, которое отвечает за их регулирование), затем по установлению (определение объема расходных обязательств и адресата получения соответствующих средств из бюджета), финансовому обеспечению (определение источников для их исполнения) и по собственно исполнению расходных обязательств.
Рисунок 2. Оценка результативности бюджетных расходов
Источник: книга А. М. Лаврова «Логика и перспективы бюджетных реформ в России. В поисках “оптимальной децентрализации”».
Если несколько упростить, общепризнанная в настоящее время базовая концепция БОР заключается в осознании необходимости и умении оценивать различные аспекты результативности бюджетных расходов. В данной концепции рассматриваются соотношения между используемыми ресурсами (помещения, персонал и т. д.) (inputs), затратами на их приобретение (expenses), непосредственными результатами (outputs), за которые должен отвечать соответствующий администратор расходов, и конечными результатами (outcomes) — целевым изменением состояния (тенденций), зависящим как от непосредственных результатов, так и от внешних для них условий (рисков).
Рисунок 3. Развитие форм оказания государственных и муниципальных услуг
Источник: книга А. М. Лаврова «Логика и перспективы бюджетных реформ в России. В поисках “оптимальной децентрализации”».
Законопроект «О государственном и муниципальном социальном заказе» представляет собой логичный переход к многообразию форм оказания государственных и муниципальных услуг и представляет собой третий этап их развития. К первому этапу относится период до принятия закона № 83-ФЗ. Для него были характерны сметное финансирование старых бюджетных учреждений, отсутствие четкой увязки финансового обеспечения с количеством и качеством предоставляемых услуг.
Период после принятия 83-ФЗ — второй этап — характеризуется наличием трех форм учреждений и увязки финансового обеспечения субсидии на госзадание с его объемами на нормативной основе. Третий этап означает расширение как форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, так и спектра учреждений и организаций, их предоставляющих, развитие конкуренции между ними.
Таблица. Базовая матрица «оптимальной бюджетной децентрализации»
|
|
Межбюджетные отношения |
Бюджетный процесс |
Бюджетные услуги |
|
«Регулятор» («центр»)
|
Российская Федерация
|
Законодательные и высшие органы исполнительной власти |
Органы исполнительной власти |
|
«Администраторы» финансовых ресурсов |
Субъекты РФ, муниципальные образования |
Органы исполнительной власти |
Организации, оказывающие бюджетные услуги |
|
Исходное состояние |
(Как правило) «мягкие» бюджетные ограничения для «администраторов» финансовых ресурсов |
||
|
Обеспечение автономии «администраторов» |
Законы о разграничении полномочий |
Бюджетное законодательство |
Организационно-правовые формы, стандарты услуг |
|
Распределение ресурсов
|
Нормативы доходов, межбюджетные трансферты |
Среднесрочные «потолки» расходов, расходные обязательства |
Нормативы затрат |
|
Конкурентная среда
|
Инвестиции, увеличение доходов, гранты |
Программный бюджет |
«Деньги за потребителем» |
|
Цель
|
(В основном) «жесткие» бюджетные ограничения, в том числе оценка качества финансового менеджмента |
||
Источник: книга А. М. Лаврова «Логика и перспективы бюджетных реформ в России. В поисках “оптимальной децентрализации”».
В. В. КЛИМАНОВ, заведующий кафедрой государственного регулирования экономики РАНХиГС, директор Института реформирования общественных финансов, член Общественного совета при Минфине России, доктор экономических наук
В издательстве Высшей школы экономики вышла книга «Логика и перспективы бюджетных реформ в России. В поисках “оптимальной децентрализации”», написанная инициатором и непосредственным участником многих из этих реформ — А. М. Лавровым. В книгу включены статьи и документы, подготовленные им лично или в соавторстве в течение двух последних десятилетий. Тексты дают ответы на многие вопросы: как и зачем осуществлялись бюджетные преобразования, что лежит в их теоретической основе, куда реформы должны были нас привести, какие риски вставали на пути реализации. Знакомясь с книгой, читатель шаг за шагом формирует все более четкую картину логики и направлений преобразований в сфере общественных финансов.
Преобразований за это время было немало. Еще в 1990-е годы начала складываться новая система предоставления межбюджетных трансфертов, их разные формы стали получать статус. Параллельно были запущены механизмы долгосрочного закрепления разделения доходов и разграничения расходных полномочий. В середине 2000-х появилась пугающая многих, но на деле очень полезная и содержательная аббревиатура БОР (или СБОР — среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат). Позже началась реформа бюджетных учреждений, которая предусматривала новые формы оказания государственных и муниципальных услуг. Был запущен процесс оценки качества финансового менеджмента в государственном секторе. Наконец, 2010-е годы ознаменовались появлением работающего механизма связки бюджетного и стратегического планирования — государственных программ.
Вклад Лаврова во все эти новации, часто невидимый внешне, был огромным. Удивительно, но даже существенно поднявшись по карьерной лестнице и отметив 60-летний юбилей, Алексей Михайлович не перестает быть истинным креатором, идеологом и реализатором бюджетных реформ. Наверное, и в будущем новые преобразования в сфере общественных финансов не обойдутся без него, а новая интересная толстая книга Лаврова об этом еще появится.
А. Н. ДОМБРОВСКИЙ, главный редактор журнала «Бюджет»
А. М. Лавров — один из главных участников и идеологов реформ российской бюджетной системы. Поэтому его книга не только будет интересна всем, кто посвятил свою жизнь общественным финансам, — она обязательна к прочтению. В том числе для тех, кто делает первые шаги на этом поприще.
Книга ценна не только для понимания финансовой истории России последних 20 лет, она позволяет составить цельное представление о тенденциях и направлениях реформ бюджетной системы. Это объемный труд, где много интересной информации о том, как работают общественные финансы.
Хочется напомнить, что в 1990-е годы в России не было системы межбюджетных отношений в нашем современном представлении. Как справедливо отмечается в книге, бюджеты публично-правовых образований финансировались в «ручном режиме», а объем их обязательств как минимум в 1,5 раза превышал общие доходы.
Очевидно, что такая ситуация не способствовала развитию регионов и муниципалитетов, становлению полноценного федерализма. Сегодня мы имеем функционирующую систему, гибкую к изменениям экономической ситуации и позволяющую обеспечить стабильность бюджетов всех уровней. В ее формировании есть значительный вклад Лаврова, а межбюджетным отношениям посвящена отдельная глава его сборника.
Я искренне полагаю, что для любого работника сферы общественных финансов чтение книги не только даст ценные знания, но и принесет настоящее удовольствие.
С. П. СОЛЯННИКОВА, руководитель Департамента общественных финансов Финансового университета при Правительстве РФ, доцент, кандидат экономических наук
Монография А. М. Лаврова дает комплексную характеристику содержания и трендов развития бюджетных реформ в России. Она показывает их причины и цели, последовательность изменений, результаты реформирования межбюджетных отношений, бюджетного процесса, бюджетного финансирования государственных (муниципальных) услуг.
В работе показано, что бюджетная децентрализация является основой для повышения бюджетной результативности как деятельности субъектов управления общественными финансами, так и использования государственных финансовых ресурсов.
К несомненным достоинствам научного издания можно отнести терминологическую четкость и определенность ключевых понятий, введенных в процессе бюджетных реформ в практику управления общественными финансами и научный оборот. Важно, что книга содержит сравнительный анализ российских и зарубежных бюджетных реформ, оценку их последствий и перспектив развития.
Еще одно достоинство книги — она описывает современные тренды бюджетных реформ. В частности, это стандартизация управления общественными финансами под влиянием глобализации, унификация подходов к управлению финансами и оценке его качества в государственном и негосударственном секторах.
